PPP项目排查要点～深入理解！学好学透（ppp项目的重点,难点和处理方法）

一、识别阶段和准备阶段的核查要点

（一）立项及批复

1.新建项目（指尚未开工或虽已开工但尚未办理竣工决算，未投入使用的项目）或项目组合存量有新建内容，未上传新建内容立项报告及有权审批部门的批复文件（审批/核准/备案）的；2.打包类项目的立项报告及批复上传不完整的;3.立项报告的批复超出有效期限

（二）授权文件

1.项目授权（1）授权项目采用PPP模式以及相关责权事项的授权主体，必须为承担项目财政支出责任的县级及县级以上人民政府；（2）属于跨行政级别或跨行政区域实施、且由不同项目政府分别承担相应支出责任的PPP项目，应由涉及的项目政府共同授权或分别授权。2.被授权主体被授权的项目实施机构，只能是政府、政府部门或事业单位；不得指定同级政府融资平台公司或国有控股企业作为项目实施机构。3.政府方出资代表原则上不得是混合所有制企业。4.实施机构与政府方出资代表原则上不得为同一单位。5.政府不得直接指定社会资本。

（三）存量项目涉及国有资产权属转移的存量项目或存量内容，未按规定履行相关国有资产审批、评估手续，无存量资产评估报告及备案手续或相关手续已超出有效期。

（四）项目实施方案申请调入管理库项目的实施方案应为拟向当地政府报批或已经政府批准的正式实施方案，至少应包括项目基本情况、运作方式、风险分配框架、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、绩效评价、提前终止约定等内容。内容不合规的事项主要有：1.合作范围不符合规范要求（1）不属于公共服务领域或公益性项目，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；（2）涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；（3）仅涉及工程建设，无运营内容或将运营内容、运营责任返包给政府方或政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担，弱化或免除社会资本的投资建设运营责任的；（4）建设内容非同类型或非上下游，无实质关联或关联性不强的；建设内容之间的实质关联判断标准，应当至少满足以下情形之一：@应在区域上具有联系性；②应在市场资源整合上具有联系性；③应在行业上具有紧密联系性；④应在功能上具有相互促进性；⑤应在建筑上具有不可分割性。实施方案及批复与立项批复在建设内容、建设规模和建设投资等方面存在明显差异且不符合相关规定的；合作期限低于10年的（运作方式为MC和O＆M的除外）;2.交易结构不符合规范要求（1）方案中指定社会资本方的；（2）调价机制、收益调节机制不清晰或不具有操作性的；（3）提前终止补偿计算不合理或不具有操作性，有可能造成社会资本提前退出且政府方制约措施较弱的；（4）风险识别和分配不充分、不合理的；（5）招标标的设置不合规、不合理、不完整或不清晰的；（6）重置、大中修费用未进行约定或约定据实结算的；（7）将一个项目分为不同标段分别采购不同的社会资本但无合理解释的；（8）交易结构的设计显示，直接明示或间接导致由政府或政府指定机构承诺回购社会资本投资本金或承担投资本金损失的；（9）交易结构的设计显示，直接造成或间接导致政府向社会资本承诺固定收益回报或最低收益的；（10）政府方、政府指定机构或政府方出资代表为社会资本或项目公司融资提供任何形式担保及还款承诺的；（11）将项目融资偿还责任交由地方政府承担或明确约定由项目公司代政府融资、由政府承担还本付息责任的；（12）直接明示或间接导致明股实债情形的，包括对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债的；（13）存在其他违法违规举债担保行为的。3.绩效考核不符合规范要求只有绩效考核得分的制度设计，没有规划相应的绩效考核详细说明、绩效付费系数或绩效付费比例的；降低考核标准及指标应用过于宽松造成提前锁定、固化政府支出责任的；未建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。从纵向上看，未建立全生命周期考核机制（含建设期和运营期），从横向上看，绩效考核结果未与可用性付费、运维付费相挂钩。

（五）物有所值评价及财政承受能力论证

1.未按规定履行物有所值评价和财政承受能力论证程序、评价方法和程序不符合规定、上传物有所值评价报告缺少专家打分表；2.财政承受能力论证报告中只计算本项目政府支出责任占比，无其他已通过财承论证项目的政府支出责任明细，以及无本项目和其他已通过财承论证项目累计财承数据的;3.同一年度通过财政承受能力论证的项目所使用的一般公共预算支出增长率不一致的或一般公共预算支出增长率不合理，与前五年扣除偶发性因素的平均增长率偏离较大的。对于未来年度一般公共预算支出增长率超10%，缺少合理性论证说明的；4.政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑政府支出责任，导致某一时期内财政支出压力激增，人为调整迹象明显的；5.2019年3月7日以后签约项目违规从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出的（依照收支两条线管理的污水、垃圾处理类项目除外。将其它公共资产建设内容与部分污水、垃圾处理类项目捆绑打包的，视同非污水、垃圾处理类项目）；6.合规使用政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目支出，但缺乏政策方向和相关规定的符合性分析（即合规性）、以及缺乏相应的财力可行性分析论证或财力可行性分析明显有违经济常识的（即充足性和合理性）；7.2019年3月7日前已签订正式PPP合同的项目、2019年3月7日以后污水、垃圾处理等依照收支两条线管理的项目以及其他合规使用政府性基金预算、国有资本经营预算数额将不计入本级财承，但应建立台账加强管理；8.设置过低的定价指标以绕开“财承红线”约束，但财务测算结果明显有违常理、显著缺乏投资可行性的；9.由不同的项目政府承担同一项目的政府支出责任，但缺乏相关项目政府财政部门的共同论证证明、或缺乏有关项目政府财政部门的委托论证及财承分割手续的；同一项目所涉及市县在测算财承时未全部将此项目包含在内的；10.所在地区财政承受能力超10%红线以及为躲避10%红线而人为调整财承报告数据的；11.本级财政部门（PPP中心）、项目实施机构工作人员作为专家参与本级PPP项目论证及验证的。不鼓励前述人员作为专家参与所辖区域PPP项目的评审；12.回报机制为政府付费类项目，财政支出责任累计占比超过5%的（依照收支两条线管理的污水和垃圾处理类项目除外）；13.回报机制为可行性缺口补助类项目，使用者付费比例低于10%或虽高于10%但未设置基准收入和基准成本控制性指标的。

二、采购阶段和执行阶段的核查要点

（一）招标采购

1.未经法定程序选择社会资本方、采购方式选择或变更未履行相关程序的；2.违规采用单一来源采购方式选择社会资本方的。政府付费类项目采用单一来源采购方式选择社会资本方，未采用规定竞争方式的;3.未按规定进行资格预审的；4.采购文件中设置歧视性或不合理的排他性条款，影响采购结果，对采购公平公正造成影响的；5.允许联合体参与采购但未对联合体成员参股PPP项目公司提出明确要求的；6.本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。（1）实质性影响的认定标准（满足任意情形之一）：影响重大事项决策；②影响重要岗位人事任免；③影响重要项目安排；④影响大额资金的使用；⑤按照实质重于形式原则，存在其他对被投资单位拥有重大影响力的情形。（2）国有企业（公司）作为社会资本方参与本级项目应符合以下条件：通过当地政府官方平台发布不再承担政府融资职能公告；②公司承担的政府债务已纳入财政预算并全部得到妥善处置；③正式退出银监会政府融资平台名单；④通过2018年审计厅债务审计结果核实，不存在政府隐性债务；⑤提交有资质的第三方中介机构出具的专项审计报告；⑥建立现代企业制度、实现市场化运营，包括企业的正常运营收入来源主要是靠自身经营收益，而不是依靠财政性资金，能够做到“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”。

（二）PPP项目合同

1.合同内容与实施方案、采购招标文件核心内容偏差较大；2.项目进入稳定运营前，未经采购的社会资本进入SPV的，或经采购社会资本方不进入SPV的；3.国有企业或地方政府融资平台公司代表政府方签署PPP项目合同；4.合同直接或间接约定由政府方或其指定机构回购社会资本投资本金；5.合同直接或间接约定弱化或免除社会资本的投资建设运营责任；6.合同直接或间接约定向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足；7.合同直接或间接约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担；8.合同直接或间接约定由项目公司代政府融资、由政府承担还本付息责任的;9.合同未约定资本金出资的时间规划，以及项目融资交割标志和融资交割时间要求的；10.存在其他前述第一条第（四）款第2项中不符合规范性要求的情形。

（三）出资和融资行为的核查要点

1.未按规定设定项目资本金比例；2.未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或虚假出资、由第三方代持社会资本方股份的。项目实施机构应提供项目公司对股东投资款的入账凭证（能够显示入账的资金用途）、项目公司股东签章的投资款来源的情况说明和为自有资金的承诺书。

（四）运营期间的审查

1.未按合同约定或相关规定组织绩效评价的；2.政府实际付费金额与绩效评价结果不符的；3.对于绩效评价达标的项目，财政部门未及时按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出的；4.政府和社会资本方的风险分配结果与项目执行结果不一致的。

三、其他

（一）政府债务高风险地区或隐性债务存量化解不力地区，原则上不得申报项目。

（二）未按规定进行信息公开

1.未按规定在财政部PPP综合信息平台填报项目信息的；2.未按规定及时充分披露项目重大信息变更或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

（三）长期无实质性进展

1.项目自入库起一年内未完成物有所值评价报告及财政承受能力论证报告批复的；2.项目自入库起一年半内未签订正式PPP合同落地实施的。负面清单一、不属于公共服务领域的公益性项目，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。

二、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的。

三、仅涉及工程建设，无运营内容或将运营内容返包给政府方（含政府方出资代表）或另行指定社会资本方以外的第三方承担，弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

四、构成违法违规举债的，包括：由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报或最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方、政府方指定单位、政府方出资代表为社会资本或项目公司融资提供任何形式担保或还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的；明股实债的；将项目融资偿还责任交由地方政府承担或明确约定由项目公司代政府融资、由政府承担还本付息责任的。

五、本级政府所属的未按规定转型的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。

六、所在地区财政承受能力超10%红线以及为躲避10%红线而人为调整财承报告数据的。

七、未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金、出资不实或虚假出资、由第三方代持社会资本方股份的。

八、未建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制或付费与绩效考核结果挂钩比例不符合要求。

九、项目合作期限低于10年的（运作方式为MC和O＆M的除外）。

十、未经法定程序选择社会资本方或违规采用单一来源采购方式选择社会资本的。

十一、未按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，未及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

十二、授权主体不是县级或县级以上人民政府，合同签订主体政府方不是机关或事业单位的。

其他注意事项

一、建设内容的合规性（例如房地产开发、招商引资、非标准化厂房不允许纳入）、打包的合理性以及建设规模的合理性。

二、项目建设所需土地应严格执行《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），防止违规占用一般耕地和基本农田，尤其是对于可研或方案中出现造林、绿色通道、人造湖、人造湿地公园、人造水利景观等建设内容要特别专注。土地应注意与规划用途的一致性、用地规模的合理性、取得方式的合规性、拆迁比的合理性，尤其是作为项目收入来源的土地规划用途，可以核实该地块的控制性详细规划图。国储林项目。注意土地取得方式的合理性、可操作性及取得成本核算，尤其是是否涉及国有林场、农场及国有土地问题。

三、注意项目收入、成本及财政支出责任测算的合规性、合理性、完整性。特别是乡村振兴类项目和经营性收入小于15%的缺口补助类项目，要注意使用者付费收入来源及合理性、实现收入必需的配套工程是否存在，避免人为拔高收入（例如中水销售需要建设到售水对象的配套管网。例如不直接面向终端用户收费，却将终端水价计入项目收入）。与本项目无直接联系的收入，不应计入本项目经营性收入（例如将非本项目建设内容的收入计入本项目）。对于财承已经接近5%或10%的项目，尤其需要关注成本测算的完整性，材料费、动力费、人工费的取值是否合理，是否存在规避5%的政府付费红线或10%的财承红线。关注方案中是否设置基准收入和基准成本，尤其是实际经营性收入达不到基准收入时的风险如何分配。运营补贴测算时n值（折现年数）的起始取值（部分项目将建设期也计算在内）。重置或大中修资产的范围和期限是否合理，重点关注是否存在将全部资产纳入重置或大中修范围或期限明显不合惯例，明显增大政府支付责任的情形。

四、可行性缺口补助类项目应写明使用者收入占总收入的比例，一是应在可研报告、实施方案及中有使用者付费收入来源及测算，二是财承报告中应有使用者付费收入来源、测算及占比分析。

五、完全绩效考核，政府运营补贴支出数额与当年绩效考核结果100%挂钩，包括可用性付费和运营维护付费。绩效考核的结果对社会资本方应具有较强的约束力，避免70分还能得95%补贴，20分以下才停止付费的情况，可以按照60、70、80分带入计算付费比例。同时应关注方案中是否按照13号文件设置绩效考核目标（总目标、阶段性目标、年度目标）及相应指标体系（一般应设置到3级指标）。

六、注意社会资本采购的合规性，包括采购方式的合规性（例如竞争性磋商是否经过市级财政部门审批），招标标的的合规性（例如内部收益率不宜作为招标标的）。

七、应计入财承的几种特殊情形。

政府方出资代表以自有资金出资的，应计入财承；拆迁工作由政府承担的，未支出款项也应计入财承，未计入财承的，应说明是否支出；拆迁工作纳入其它项目实施的，应提供相关证明；财承计算基数，不能扣除工程下浮率。

八、对使用基金预算用于运营期补贴的需特别关注。

需审核项目是否涉及安排政府性基金预算用于运营期补贴。垃圾、污水处理类项目，可以使用项目相应的基金预算，回报机制为政府付费类项目的财承不受5%限制，但是需要注意捆绑公共资产的类型和比例。

九、物评报告签字专家的限制，应注意本级财政部门、行业主管部门人员原则上不得作为专家在物评报告上签字。同时要关注专家签字笔迹是否存在雷同或明显代签情形。

十、财承报告中如显示财承已超9%，审慎申请入库。

十一、注意提供项目审核表中的信息与“两评一案”中是否存在不一致的内容。

十二、楼堂馆所、党校类项目，根据目前最新政策动向，暂不入库。

十三、使用已发行政府债券资金或已申请发行政府债券的项目不得采用PPP模式。

十四、注意所有评审项目的社会资本招标落地情况，如果项目已签订正式PPP合同，不得申请入库。

十五、运作模式涉及TOT的项目，一是需要注意转让资产的具体领域和转让标的，例如场馆类、医疗类、教育类项目因目前存在较大争议，建议暂不采用PPP模式实施，转让的标的是实物资产的产权转让还是经营权的转让。二是需要注意转让行为是否按程序经过有权部门的批准。三是需要注意产权的明晰性、完整性，核实政府方是否具备完全产权，核实是否办理完毕政府收回资产的产权登记手续（平台公司资产产权应转移至实施机构名下，政府仅出具划转文件的不予认可。农村安全饮水项目应注意《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》国办发〔2017〕17号第（十三）条中：“加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施，资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有。”的政策），核实是否存在个人或集体所有制股东。四是注意拟转让企业的债务情况及拟转让资产的抵押情况。五是注意资产评估报告，包括评估目的是否适用，评估报告是否在有效期以内，评估内容、评估方法是否合适（收益法评估值中不得包括生态效益、社会效益等受益对象不确定、无法货币化计量的内容）。六是注意如涉及整体资产（或整体资产及负债）转让的，是否考虑了职工安置和原债权人、原抵押权人的意见，特别要关注诉讼事项对转让事项的影响。七是是否使用政府债券资金，项目用地取得方式是否合规。

十六、运作模式涉及BOOT项目的，是否考虑了项目形成资产在抵押期间如遇到处置风险对项目运营的影响。

十七、是否考虑了大中修费用及提取方式，原则上不建议采用按年计提的方式。

十八、注意方案中对股权转让的限制性条款是否合规，对违约或提前退出的处罚措施是否具有实际约束力。

十九、应注意各种前置审批材料的完整性、有效性（例如两评一案未加盖实施机构和咨询机构公章、实施方案未附主要编制参加人员名单、可研批复中列示：本批复不具有正式批复的法律效力）以及落款日期前后衔接的合理性，尤其需要关注线性工程的项目中是否涉及穿越铁路、高速公路、国省道、大中型河流（特别是涉及黄委会）、国防或重要通信光缆、输油管道、自然保护区、文物保护区等有可能影响项目后期实施的须前置审批情形。对于可研批复，应关注其项目资金来源和批复日期，对于批复资金来源全部为财政资金的项目不适宜采用PPP模式，对于批复日期距目前两年以上的项目，建议重新根据目前人、材、机市场价格调整总投资，不建议延长有效期，避免入库后即申请调整总投资。对于标准化厂房项目，应关注可研报告标注的尺寸与设计图是否相符，如有必要可要求提供设计图纸。

二十、涉及以往月份未能通过评审的项目，应结合以往专家评审意见，审核申报材料是否修改并改透，是否还存在新的问题。