「党建治学」李雪勤：建立权力的内部约束机制——河北省保定市廉政制度建设的新探索

李雪勤：建立权力的内部约束机制——河北省保定市廉政制度建设的新探索

党建治学

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作者注：

（此调查报告是我与时任中央纪委研究室主任常延廷及河北省纪委、 保定市委等同志合写，发表于《求是》杂志1989年第10期和《党风与党纪》1989年第7期。后收录于李雪勤著的《中国拒绝腐败——现阶段反腐败透视》（中国言实出版社1997年版）一书。

1988 年，河北省保定市以权力制约为核心，实行权力分解、管理交叉、干部换岗、 以责制权等制约权力的措施，为加强廉政制度建设，提供了一个新的思路。1992年12月，中央纪委在关于《反腐败斗争理论与实践研讨会纪要》中提出“要建立完备的内部制约机制”。1994年9月，在十四届中央纪委四次全会上，时任中央政治局委员、中央纪委书记尉健行同志提出要“强化监督约束机制”，第一次把监督和约束并列在一起提要求。1996年1月，在十四届中央纪委六次全会上，尉健行同志第一次以“建立有关权力制约制度”为标题进行工作部署。2000年12月，江泽民同志在十五届中央纪委五次全会上提出， 要“通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、 相互制约的权力运行机制”。第一次明确提出权力运行机制的概念。2001年9月，党的十五届六中全会决定提出，“建立结构合理、 配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措”。

2002年11月，党的十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分，专门有一条讲“加强对权力的制约和监督”，明确提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”；在“深化行政管理体制改革”方面，明确提出要 “按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”，继续推进政府机构改革。2007年10月，党的十七大提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2017年10月，党的十九大报告又提出，要健全党和国家监督体系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，把权力关进制度的笼子。

由此可见，从20世纪80年代末提出内部约束、内部制约、权力制约的提法，到21世纪提出结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把权力关进制度的笼子。经过30多年逐步发展和完善，权力制约和监督已经成为中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分。可以说，这是一个非常可喜的完美结果。）

1988 年，河北省保定市以权力制约为核心，实行权力分解、管理交叉、干部换岗、 以责制权等制约权力的措施，为加强廉政制度建设，提供了一个新的思路。1992年12月，中央纪委在关于《反腐败斗争理论与实践研讨会纪要》中提出“要建立完备的内部制约机制”。1994年9月，在十四届中央纪委四次全会上，时任中央政治局委员、中央纪委书记尉健行同志提出要“强化监督约束机制”，第一次把监督和约束并列在一起提要求。1996年1月，在十四届中央纪委六次全会上，尉健行同志第一次以“建立有关权力制约制度”为标题进行工作部署。2000年12月，江泽民同志在十五届中央纪委五次全会上提出， 要“通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、 相互制约的权力运行机制”。第一次明确提出权力运行机制的概念。2001年9月，党的十五届六中全会决定提出，“建立结构合理、 配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措”。

2002年11月，党的十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分，专门有一条讲“加强对权力的制约和监督”，明确提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”；在“深化行政管理体制改革”方面，明确提出要 “按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”，继续推进政府机构改革。2007年10月，党的十七大提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2017年10月，党的十九大报告又提出，要健全党和国家监督体系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，把权力关进制度的笼子。

由此可见，从20世纪80年代末提出内部约束、内部制约、权力制约的提法，到21世纪提出结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把权力关进制度的笼子。经过30多年逐步发展和完善，权力制约和监督已经成为中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分。可以说，这是一个非常可喜的完美结果。）

在廉政制度建设中，保定市在推行政务公开、加强社会监督的同时，积极探索权力的内部约束机制，通过改善党政机关和一些经济职能部门的工作管理制度，规范权力的行使，防止权力的滥用，有效地抑制了腐败现象的滋生和蔓延，为我们加强廉政制度建设，提供了一个新的思路。

一、内部约束机制是遏制权力商品化的有效途径

1988年以来，保定市按照中央关于“要尽可能地公开政府的办事制度，便于群众监督”的要求，从群众意见最大的部门和问题入手，公开办事制度和结果，主动接受群众监督，对保持党政机关的清正廉洁发挥了积极作用。但是，也有一些“公开”和“监督”没有收到预期效果， 其原因是多方面的，有的虽适宜公开，但执行不力；有的则不完全适宜公开，收效甚微。1988年10月，市税务局发出4000封征求意见信，只收回200封，并且绝大多数是表扬，批评者寥寥无几。市监察局1988年收到群众举报141件，其中80%为匿名举报，形成案件线索的不足38%，行贿受贿问题约占形成案件数的20%，至今也尚未查实。目前，广大群众对党政机关的不廉洁问题反映强烈，据市委研究室和市纪委研究室对1030人的问卷调查，人们对党政机关腐败现象的反映仅次于物价问题而居第二位。腐败现象这种“人人喊打”而又“听得着、抓不住、看不惯、管不住”的状况，引起了保定市委、市政府的高度重视。

保定市委、市政府通过分析认为，这种状况与改革开放和发展社会主义商品经济密切相关。一是上边放权，下边积权，给少数人造成了滥用权力的机会。在治理整顿前，银行的信贷员就可以审批10万元以下的贷款。二是随着商品经济的发展，有些部门权力扩大，致使有些人凭借缺乏制约的权力，谋取私利。三是新旧两种体制交替，新的秩序还没有完全建立起来，造成管理上漏洞和空隙，为权力变质提供了条件。因此，当前出现的不少违纪违法问题具有一些新的特点：（1） 手段上的隐 蔽性。“一对一”，“单线联系”，两人来往，现款交易，不留痕迹。（2）目的上的互惠性。互相勾结，互相利用，各有实惠。（3） 行为上的欺骗性。钻政策不配套、制度不完善的空子，打“擦边球”，研究对策，谋求 “合法”，这种状况说明了反腐败斗争的复杂性和艰巨性。

保定市委、市政府认为，当前，党政机关发生的腐败现象，无不和 “权”字有关。越是握有实权的部门和岗位，发生腐败现象的机会越多， 可能性越大。其基本特征是：以权力为资本，以缺乏制约为条件，以人 情关系为媒介，以谋取私利为目的，形成权权交易、权钱交易。因此， 必须采取强有力的措施，抑制权力的商品化。邓小平同志关于我国政治体制的弊端在于权力过分集中的论述，不仅适用于上层，也适用于下层。在上层机关解决这个问题的同时，基层机关也应该同步解决。否则，基层积权过重，照样会弊端丛生。基于这种认识，他们指导一些部 门探索权力合理分工和有效制约的途径，并及时总结推广，对抑制腐败现象的滋生蔓延起到了较好作用。保定市一些部门实行内部约束机制的基本思路是对权力实行分解、 制约和调整。分解以使权力不过分集中；制约以解决权力失控问题；调整以改变干部工作环境，避免权力交易，这种思路的出发点是：（1） 着眼于权力运行的内部建设。通过改善权力结构及调节机制，达到权力的合理配置、分工和制约。（2） 着眼于制度建设，这种制度建设不同于一般的思想道德规范，而是一种具有可操作性的管理制度的建设。（3） 着眼于权力的自我约束，这种制度一旦纳入运行轨道，就会在一定程度上产生自我控制的作用。当然，保定市内部约束机制的探索还是初步的， 有些办法也需要不断地完善和发展，但实践已显示出它的生命力。

二、建立内部约束机制的几种做法

保定市的权力内部约束机制建设，强调从实际出发，解决实际问题，各单位、各部门因地制宜，注重实效，形式多种多样，归纳起来， 主要有以下四种。

（一） 权力分解。

所谓权力分解，是针对一些单位、部门和个人集权过重又缺乏制约 的情况，对人、财、物等容易发生腐败行为的权力进行适度分解，改变 单一的个人说了算的权力结构，使得一个单位、一个部门或个人不能完 整行使某一权力，或在行使过程中受到别人的检查和制约，从而达到遏 制或减少腐败行为发生的目的。权力分解的形式主要有三种。

第一，将一个部门内集中于一人的权力分解为几人共同行使，使之 相互约束。如工商银行过去发放贷款由信贷员一人负责“三查”（贷前调查、贷中审查、贷后检查），受贿营私案件时有发生。针对这种弊端，他 们改“一人三查”为“三人分查”，这样，以贷谋私问题明显减少，贷款 回收保险系数明显提高，交通局稽征所的漏交养路费检查和罚款业务， 由过去“一人包揽”改为现在确定罚款额、收取罚金、开发票据“三人分管”。

第二，将一个部门对某项业务的决定权分解到几个部门，使部门之 间相互约束。如基建项目的审批和实施，过去由市计委一家负责，现改 为由市财政局审查资金，市计委先期准备，市建委规划实施。在许多地方计划外基建屡禁不止的情况下，保定市没有“条子工程”，基本杜绝了计划外工程，受到了国务院检查组的肯定。部门分权，相互约束，各部门工作的责任感明显增强，漏洞堵塞，失误减少，提高了工作效率和效益，市财政局在对基建项目的资金审查中，原由主管科室审查报市计委，后改为综合科复审后再报市计委，仅1988年就审出国营企事业单位 自筹基建不合理资金443.5万元，占报批数的22%。市计委在对基建项目的前期准备上，改“一步走”（基建科审批） 为“三步走”：主管科前期论证—有关部门可行性研究—基建科下达计划，大大增强了基建项目审批的科学性。

第三，由一个系统或部门集中于某一级的权力分解为几级负责，强化上下级之间的相互约束。市建委系统过去将城建规划审批权下放到职 能科室，尽管他们公布了规划审批程序，并一再整章建制，仍不能有效解决失控现象。从1989年开始，他们将部分权力分解。由主管科室提出意见，规划处长和市建委主管副主任，共同研究，最后“一支笔”审批，杜绝了规划工作中的混乱现象。多年来，市税务局基层专管员对减 免税对象和减免税数额握有实权，很容易发生问题。这个局采取分解减免税权的办法，实行“三级报批”制度，即由基层专管员拿出初步意见 报征税科，征税科调查了解认定报局领导，局领导召开局长办公会研究确定。这样做不仅防止了贪占行为，而且增加了减免税的合理性。据对32个部门和单位调查，这一办法对物资分配、税款减免、工商管理、信贷管理、基建项目下达、交通管理、城建规划、农转非、转业干部安置等较为适用。

（二） 管理交叉

即对同一工作分别给不同的单位、部门和个人以一定的管理或检查职能，以起到相互监督作用。管理交叉不分解主管部门和主管人的决定权和执行权，只是对主管者的行为进行检查、监督并可以对其违约行为予以纠正。管理交叉的形式主要有以下几种。

第一，职能交叉。就是同一单位内两个或两个以上职能不同的机构在行使权力上相互作用、相互监督，形成对权力越轨行为的自动控制。过去，征税的体制是征、管、查“一条线”，经常出现少征、漏征的“人情税”“关系税”“张口税”。针对这种情况，市税务局增设税收稽查队，与征税科进行职能交叉。税收员出现“人情税”，稽查职能便对其进行限制。稽查人员包庇偷漏税者，征税科则因肩负税收指标责任而主动予以追究。双方出现矛盾由裁决委员会协调解决。

第二，人员交叉。指在同一项工作两个工作段的衔接部分，工作人员的相互监督。工商银行在实行“核库交班制”以前，各储蓄所上下两个班次的储蓄员各有自己的现金库，相互之间没有现金帐目联系，储蓄 员处在半放任状态。1988年，一个银行金融所负责人利用缺乏监督的条件，截留挪用现金44笔7万余元，造成很坏影响。为加强对储蓄工作的管理，工商银行规定，相临两个班次合用一个现金库。下班前，将当日所收现金和帐目核对清楚。经下一班复核盘点方能交班。这就使两个班次形成了轮流监督、交叉制约关系，有效地堵塞了财经管理上的漏洞。

第三，条块交叉。条块交叉管理，有利于弥补条块职能空缺，抑制双方滥用权力的现象。原来，北市区税收征管工作由税务部门独家负责。随着集体、个体企业的迅速发展，出现两个问题：一方面，税务人员少、工作量大，控制不严，难免少征、漏征，税管员索贿受贿“吃大户”的现象也时有发生；另一方面，街道干部和群众对纳税对象了解根底，却无权参与。针对这种情况，1988年，区税务分局与和平里办事处采取“联合办税”的办法，即由街道办事处负责人、税务管理人员、群众代表共同研究纳税人和纳税额，而后由税收专管员征收。这样使街道办事处、群众代表和税收人员、税收管理人员处于互相监督之中，使随口要价的“一口税”、随意减税的“人情税”得到有效控制。1988年4月以来，该办事处对87个纳税户的税金进行了评定，调整了34户税额，月上调税款45万元。

第四，上下交叉。通过承包责任制，调动利益相关的群众和政府部门的监督积极性，加强上下监督。清苑县为了解决农业生产资料分配中 的不正之风，将农膜、化肥、农药等“三挂钩”落到实处。1988年，在 全县推行小麦集团承包的过程中，将农业生产资料首先落实到承包集团，而后随其他承包指标落实到乡村。小麦增产，农民和承包集团均能获利；减产，双方都受损失。生产资料公司所配资如不能按规定分配， 就会同时受到农民和承包集团的抵制，使县、乡、村领导和农业生产资料专营部门受到上下双向制约。

（三） 干部换岗

人情大于政策是腐败现象产生的祸根之一，一名干部在一地工作的时间越久，社会关系就越多。各种非正常化社会关系的延伸和辐射成为滋生腐败现象的土壤。“三个公章不如一个老乡”就是这种情况的反映。保定市认真贯彻执行干部交流政策，建立了各种换岗制度，通过调换干 部的工作地域，消除产生某些腐败现象的条件。

第一，回避换岗。一些干部，特别是领导干部在本籍工作，很难排除错综复杂的亲戚、乡缘关系的干扰，往往会助长不正之风的蔓延。保定市对县、乡领导干部实行地区回避换岗制度，将在本籍工作的主要领导干部调到外县、外乡工作，让干部从亲缘、乡缘网中解脱出来。迄今，全市县、乡领导干部已有159人异地任职。

第二，交流换岗。为避免一个干部在一个地方工作时间过长，以致形成权钱交易的关系网，他们采取三种形式进行干部岗位交流。一是同一工作系统和工作性质、不同工作区域的干部进行岗位轮换。如税务、工商局等都规定了税收专管员和市场管理人员在一个辖区内工作的年限。二是不同层次机关的干部进行上下交流，全市通过下派和上调已交流干部990名。三是同级领导干部进行横向交流。到目前，全市政法、税 务、工商等重点系统已有1600多名干部进行了交流换岗，其中县、局级干部31名。

（四） 以责制权

所谓以责制权，就是通过严格的责任制，制约滥用职权，使权力在正常的范围内和轨道上运行，并对其进行管理、监督和控制，解决权 “硬”而责“软”的问题。

第一，按照责权同径的原则，强化责任。保定市在廉政建设中认识到，权力就是责任，法定的权力意味着法定的责任，权力越大，责任越重，二者应是同心同径圆。因此，他们通过严格的责任制，把全市59项工作目标，分解为2300个分目标分别落实到83个单位。各单位再层层分解，责任到人，实行定量化管理，使得职责清楚，赏罚有据，并把它纳入总体责任制，使权力运行具有明确的范围，既不能超出权限滥用职权，又不得失权失职对腐败现象惩治不力。

第二，采取上下结合的办法，检查责任。主要内容是考核检查党政机关和工作人员是否尽职尽责，是否有越权谋私和失职渎职的问题。检查办法，一是从上至下逐级检查。二是从下至上逐级评议。1988年第四季度，市委、市政府在全市开展了由服务对象评议市直机关干部从政行为的“下评上”活动，共征得基层意见600多条。同时，实行百分制考核法，定期考察各级党政部门和干部履行职责情况，年终进行综合评定， 评出优、良、平、差四个等级。优秀单位和个人给予记功等奖励，平、差者进行批评教育，滥用职权者予以处理或调整。1988年上半年，满城县实行了干部离任考纪制，由组织、人事、执纪等部门对其在任期间的廉洁状况进行纪律考察。如对西原乡一名主要领导千部离任考纪中，发现了过去没有发现的问题，并追查出这个乡10名干部以权谋私的问题， 及时做了处理。

第三，坚持从严执纪的方针，追究责任。主要是对滥用职权造成恶劣后果的坚决予以追究查处，这是以责制权机制中表现较为剧烈、影响也较为重大的措施。一是越权必究。即对执法犯法，弄权勒索，损公肥私，贪污受贿，有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策，奢侈浪费者严肃处理。二是渎职必究。即对衙门作风，主仆颠倒；不负责任，推诿扯皮；脱离实际，盲目决策；失职渎职，玩忽职守者也要严肃处理。近两年来，处理严重官僚主义案件26起，给予党政纪处分的59人，其中 追究刑事责任的6人。

在对越权谋私和失职渎职者给予处分的同时，保定市还实行了干部淘汰的配套制度。即对营私舞弊问题比较严重的领导干部实行职务淘汰，另行安排一般工作；对掌握人、财、物和罚没权力以权谋私的干部，实行职业淘汰，改做其他工作，不给其以权谋私的资本。近两年中，仅一个职能局就淘汰31名，促进了全局的廉政建设。

三、对内部约束机制的几点思考

（一） 内部约束机制具有双重作用，既能限制滥用权力，又能促进和激励正确行使权力。

内部约束机制作为规范权力行为的一种手段，其本质特征是对行使权力的制约和限制。但这种制约和限制的对象只是对权力的滥用，不是束缚干部的手脚，能保证权力的正确行使。它既能发挥积极作用，增强正效应，也能限制消极作用，减少负效应。强化责任可以使干部增强责 任感和公仆意识，时刻不忘自己的宗旨，对权力的适当分解和管理上的 交叉可以使干部增强接受监督观念和民主意识，同时也是民主决策、民主管理的一种有效方式，干部换岗不仅使以权谋私者受到限制，而且有 助于长期在一地一岗工作的干部摆脱亲缘、乡缘等种种关系的羁绊，为他们履行职责、行使权力，做好工作创造良好条件。清苑县第一批换岗的29名乡镇级领导干部，有11名在较短时间内取得了明显成绩，有4名 同志主持的乡的工作有了明显变化。

（二） 建立内部约束机制既是对权力的有效规范，也是深化改革的内在要求

改革为了搞活，但搞活离不开调控。当前社会生活中，尤其是经济生活中出现的种种问题都与宏观上不同程度的失控有关。宏观失控的原因不仅在于宏观控制措施不够，也在于中观控制的失灵，导致宏观控制政策的失败。“上有政策、下有对策”的政策变形，就反映了这个问题。因此，加强权力内部约束机制的建设，规范权力行为，有效地实施宏观调控，是当前治理整顿的需要，是深化改革的内在要求。同时，内部约束机制的建设也是改革的组成部分。改革是要建立一种全新的政治体制和经济体制。这种体制，既放开，又有控；既治死， 又治乱；既搞活，又有序。因此，内部约束机制应是改革题中应有之义。从保定市的实践看，内部约束机制的建设，既有经济体制改革的内容，也有政治体制改革的内容，有些措施既体现了经济体制改革，也体现了政治体制改革，这种措施的出现，正是改革进入到一定阶段，需要综合配套的必然反映。

（三） 内部约束机制有其独特作用，同时还要与其他措施相配发挥整体效能。

内部约束机制不同于其他廉政措施，有其独特作用。与教育相比，有“硬件”“软件”之分，一个是用思想去约束，一个是用制度去控制；与查处相比，有事前、事后之别，一个主要是事后处理，一个主要是事前预防；与群众监督相比，则有“外监”与“内约”的不同，一个是外部的监督，一个是内部的制约。各种制度都有其各自适合发挥作用的领域形式。比如“两公开一监督”比较适合直接、广泛接触群众的部门。对解决直接损害群众利益的腐败现象有较强的监督、约束作用。内部约束机制则更适合于不宜公开、群众不便监督或互惠性较强的问题，解决损害国家和集体利益以肥个人的问题。每一种制度都有其长处，也有不足，必须运用各种措施，进行综合治理，使之互为补充、互相完善，把腐败现象限制在最小的范围和最低的程度。

（四） 建立内部约束机制要从实际出发，发挥其积极作用，避免可能产生的消极影响。

内部约束机制是廉政实践的产物，它为各地的廉政制度建设提供了一个新的借鉴。但这种机制也有两重性，也不是对任何部门都是有普遍意义。因此，推广这种办法，也要从实际出发，注重实效。一要注意其适度性，避免产生负作用。如分解权力要适度，权力过分集中，容易造成权力的滥用。分解得过细，则又可能造成繁文缛节，降低办事效率。不同的部门和单位，要在实践中逐步探索理想的分解权力的模式，并随着实践的发展而变化。二要注意其适应性，以实践为标准决定取舍。如 干部换岗制度，对于抑制腐败现象不失为一个好办法，但它的适用范围也是有限度的。一些技术性、专业性较强的就需要慎重而行，有的则不便换岗，否则，就可能贻误工作，得不偿失。

【李雪勤：长安街读书会成员、中央纪委研究室原主任】

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责编：刘星月；初审：程子茜；复审：李雨凡

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