中建政研智库｜国家储备林项目PPP融资模式分析与应用条件（国家储备林ppp项目的投资运营模式）

一、建设国家储备林项目意义重大

木材是生态型传统材料，是现代四大基础材料中唯一可再生、可降解和可循环利用的绿色材料，是国家重要的战略资源。我国用材林可采资源树种单一、品质不优、布局不合理，特别是珍稀和大径级用材林存在结构性短缺，一些树种已经无材可用，木材市场供需缺口问题日益突出，造成木材供应紧张、供需矛盾尖锐，我国森林资源数量的增长和质量的提升与社会对林业多样化需求之间的矛盾，仍是林业发展的主要矛盾。

为保障我国木材安全，缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺，增加立木储备，改善生态环境，我国开始探索建立国家储备林制度。国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。发展国家储备林能够加快优质高效人工林建设、缓解木材供应的紧张局面，解决生态安全与木材需求之间的矛盾，在当下显得尤为重要。

二、国家储备林项目PPP融资模式

国家自2012年启动储备林项目以来，储备林相关的制度体系在试点和建设的过程中建立并不断完善，形成了基本的管理体制和运行机制，已取得重大的进展及突破。但随着国家林业和草原局2018年《国家储备林建设规划（2018—2035年）》的发布，提出到2035年，规划建设国家储备林2000万公顷，一般用材实现基本自给，储备林基地建设规模将不断扩大；同时，储备林这种绿色项目具有社会性、公益性等公共产品的属性，以及投入量大、建设周期长、资金占用额大等特点，依靠公共财政进行投资难以独自支撑储备林建设任务，因此，融资问题逐渐成为制约国家储备林建设的主要因素，一般的融资环境及条件并不适合快速发展储备林项目，急需采用新的融资模式。

PPP模式以公共部门与私人部门结成伙伴关系的方式向社会提供公共项目及服务，通过协议来明确各方的权利及义务，共担风险，共享收益。近年来，许多专家学者对我国林业项目投融资模式进行了深入研究，认为PPP项目期限通常长达10-30年，而国家储备林项目作为林业建设的重点项目，具备建设周期长、见效缓慢、回报周期长的特点，两者具有高度的契合行。2016年，《国家林业局 财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号）为国家储备林项目建设加快运用PPP融资模式提供了政策保障，提到“加快产权模式创新和金融创新，大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化”。在国家各项保障政策的支持下，采用PPP模式投资国家储备林建设不仅可以充分利用社会资本，拓宽社会资本的投资渠道，减轻政府投资压力，防范地方政府债券风险，更可以解决当前国家储备林建设存在的融资困境，提高林业项目建设运营质量和管理水平。

三、国家储备林PPP项目融资模式及选择

国家储备林项目PPP模式在项目运行过程中，政府与社会资本的合作形式多种多样，PPP模式的实现方式也各有特色。只有选择了适用的模式，才能提高国家储备林项目的经营效率。通过分析国家储备林PPP项目的可选模式和模式适用情况进行分析，为后续国家储备林PPP项目的开展提供参考和建议。

1、BOT模式

BOT模式（“Build建设—Operate经营—Transfer转让”）指政府和社会资本合作，通过合同约定社会资本参与全部或部分投资成立项目公司（SPV），以项目建设所在地的林木所有权或者项目公司资产作为抵押，向贷款方取得贷款获取融资，由项目公司负责建设、运营和管理项目，并获取收益，协议期满后项目公司将其所经营的国家储备林项目下所有资产转交给政府部门。BOT模式是一种特许经营模式，适用于商业性，即可以依靠经营管理收回投资并取得合理收益的可经营性储备林项目。在该模式的应用过程中，由于木材生产周期长以及其他不确定因素，因此，宜采取包含几个林木生长周期的较长期的合同期限来吸引社会资本，明确政府和社会资本直接的风险分担责任以及项目互相移交时的状况。

2、“BOT 政府可行性缺口补助”模式

PPP模式根据付费机制可分为使用者付费、政府付费及可行性缺口补助三类，其中可行性缺口补助是在政府付费与使用者付费机制之外的一种折衷选择，对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益覆盖项目建设及运营成本的项目，可行性缺口机制即可提供一定的额外补助，使项目具备可行性。在储备林项目建设中，对于既包含公益林与生态林营造，又包含有盈利空间的经济林项目，其项目收益不足以满足社会资本成本回收或合理回报，可采用“BOT 政府可行性缺口补助”模式，即政府根据双方签署的《特许经营协议》和SPV公司建设该项目的绩效指标，在特许期内给予该项目一定可行的缺口补助。

3、“BOT ABS”模式

ABS是资产证券化的简称，是新型金融工具，ABS模式是将缺乏流动性但能产生可预见的、稳定现金流量的资产归集起来，安排一定的增信机制，提高信用等级，使之成为可以在金融市场上出售和流通的证券。在储备林项目建设中，通过对项目所属的林地、林木等资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，在资本市场发行债券来募集资金。

随着经济的快速发展，融资需求量也越来越大，ABS融资模式将给我国的资本市场注入新的活力，成为我国项目融资的一种现实选择。另外，国家在政策层面对ABS的发展予以支持，随着《票据法》、《信托法》、《保险法》、《证券法》等法律的出台，都有助于ABS融资模式的不断发展。

鉴于“BOT ABS”模式以储备林项目的未来收益获取直接融资，重组项目的现金流是该模式的核心问题，故这种模式主要适用于市场化程度高的可经营性储备林项目。

四、国家储备林PPP融资模式的应用条件及注意问题

国家储备林项目PPP融资模式已经发展成一种较为成熟的运作模式，得到了社会的认可。政府授权实施机构，实施机构通过法定竞争程序选定社会资本方，与政府出资代表出资成立项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和移交。项目使用者付费的收入来源包括用材林间伐、经济林产品销售、林下经济、林业旅游、碳汇交易等多种渠道；可以加入不超过15%的经济林，通过对经济林作物的产品开发获得收益。林下经济具体可分为林粮、林菌、林药、林花、林畜等多种模式，由项目公司选择适合当地水土、气候的模式进行深入经营。林业旅游方面，可以在林果采摘、特色种养、林下露营、森林康养等领域积极开发特色产品，打造出新的收入增长点。项目进入运营期后将根据树种、环境和生长阶段等因素，产出相当数量的碳汇指标，项目公司将通过碳汇交易所出售碳汇指标获取收入。

目前“BOT 政府可行性缺口补助”模式在国家储备林PPP项目中运用最广也最为典型，通过对典型案例的分析，国家储备林PPP模式应用应具备如下条件：

1、切实可行的融资方案

鉴于国家储备林项目建设周期长，资金循环周期长，因而项目建设资金必须是长期稳定的，因此，最求短期化利润的商业银行信贷资金难以满足项目建设的需要，且高利率的融资成本将导致项目公司备付率过低，导致项目无法落地。因此，引入开发性、政策性金融的长周期、低利率贷款投资国家储备林项目十分必要。2017年出台的《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号），明确支出“各级开发银行和农业发展银行要立足开发性和政策性银行定位，充分发挥专业和系统优势，积极主动与各级发展改革和林业主管部门进行衔接，通过有效方式为林业项目提供优质金融服务。根据各地实际情况和需求，为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金支持，贷款期限可达30年(含不超过8年的宽限期)，贷款利率体现优惠原则”“加大政府投资支持，按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》的要求，积极向符合国家政策支持的林业政策贷款项目倾斜，可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金，其中林业生态方面中央投资补助额度不超过林业政策贷款项目总投资的20%”。通过开发性、政策性金融和各地财政的助力，积极创新林业投融资机制及金融产品和服务，推动国家储备林项目的发展。

2、清晰合理的回报机制

财政部、国家发展改革委在联合发布的《通知》中明确提出，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率；要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。从已建成的国家储备林项目来看，广西储备林项目充分考虑各类树种的生长周期，通过调整树种结构，实现“长短结合，以短养长”，这种“长短结合”的模式，使储备林项目产生稳定的经济收益，为项目提供了现金流；南平国家储备林项目通过林下经济及碳汇，创造的收益不足以满足社会资本的需要，采取了“使用者付费 可行性缺口补助”的收益机制，获得社会资本的投入。因此，清晰合理的回报机制是国家储备林PPP项目开展的基本前提。

3、当地财政的承受能力

国家储备林属于准经营性项目，通常需要在回报机制的设计中加入可行性缺口补助，然而当地财政是否可负担这部分支出，需根据项目所在地的财政情况，聘请专业的咨询机构参照《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行财政承受能力评估，统筹当地财政支出每年全部PPP项目和已实施特许经营项目合计支出责任，不超过一般公共预算支出的10%。因此，储备林项目在前期准备阶段应充分考虑当地的财政承受能力，否则因财力问题而导致的项目失败会造成巨大的社会资源浪费。

国家储备林建设过程中应用PPP模式需要注意的问题如下：

1、明确收益份额和风险分担原则

PPP模式在应用过程中，最为重要的部分就是要利益共享、风险分担。因此，在储备林项项目制定政策和拟定项目合同时必须明确和遵守各自的收益份额和风险分担原则。首先要合理分配收益，在储备林项目建设中，政府的收益就是保护国家天然林、建设人工林，提高木材自我供应能力，确保国家木材安全。同样，社会资本方的收益即为在项目建设中获得利润，然而，木材、林下经济作物等产品属于市场化产品，销售价格和销售收入受市场影响巨大，运营期内的营业收入是否完全能够覆盖贷款本息是社会资本投资及政策性银行投资该项目的核心问题，若收益不能覆盖成本，将很难社会资本的投资。其次则需要对项目建设中的政治风险、建设风险、技术风险、运营风险、财务风险、自然风险以及不可抗力风险等进行评估，以明确责任、控制风险、减少损失为目的，针对不同风险设定不同的风险分担原则，通常可以遵循最有能力原则、成本最低原则、收益最大原则来进行。

2、加强政府部门对项目的监管

各级政府部门在储备林项目建设中发挥监管作用，要协调落实辖区内国家储备林建设林地，确保权属明晰，避免产生纠纷。严禁占用耕地特别是永久基本农田建设国家储备林。要严格资金监管，确保专款专用；严格监督执行采伐额度限制、轮值补种等，对国家储备林贷款抵押物中的林地林木，要纳入林业局森林资源监管体系进行管理。要建立全区国家储备林数据库，加快国家储备林综合监管平台推广应用。

3、完善项目合同管理的法律法规

储备林项目管理离不开法律法规的支持，在依法治国政策下，必须依托法律制度的完善来提升行业质量，进一步健全合同管理体系，促进合同管理工作水平的提升。项目各方在充分遵守项目合同中的责权利条款同时，对未来可能出现的风险和收益也保留必要的协商空间和协商条件。

作者：石丹

中建政研政府投融资研究中心助理研究员