​建设工程领域措施项目费的调整问题

来源： 审判研究

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涉及建设工程施工合同的纠纷中，措施项目费问题往往会成为当事人争议的焦点问题之一。就相关领域的制度要求和实际发展而言，施项目费的提出有一个发展过程，从住建部、财政部发布的《建筑安装工程费用项目组成》中可见大概。

1993年，建标〔1993〕894号文规定，建筑安装工程费由直接工程费、间接费、计划利润、税金等四个部分组成，其中施工措施项目的费用属于直接工程费中的其他直接费或者现场经费。2003年，建标[2003]206号文规定，建筑安装工程费由直接费、间接费、利润和税金组成，将原其他直接费和临时设施费以及原直接费中属于工程非实体消耗的费用合并为措施费，但仍属于直接费的范围。2013年，建标[2013]44号文规定，建筑安装工程费用项目按费用构成要素组成划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金；按工程造价形成顺序划分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。同时，《建设工程工程量清单计价规范》规定在工程量清单中要编制措施项目，措施项目费成为工程造价中的单列费用之一。

问题一：措施项目费与分部分项工程项目费的异同

工程量清单将措施项目单列，发承包双方往往将措施项目费理解为与分部分项工程项目费完全不同的概念，从而在结算时是否可以调整、如何调整发生争议。确实，措施项目费与分部分项工程项目费有不同，但也有许多相同的地方，措施项目费并非适用与分部分项工程项目费完全不同的计价、调整方法。

1 . 措施项目费不是具有独特组成要素的工程费用

从承包人的角度讲，组织施工需要承担人工费、材料费、机械费，还有企业日常管理所需要的费用，最终从中赚取利润。措施项目费相比于分部分项工程项目费，没有特别之处，它也是由这些具体费用组成的。措施项目费是按造价形成顺序划分出来的，简单说，一是工程计价先计算分部分项工程量及价格，然后再计算措施项目所需要的费用，因为许多措施项目费是以分部分项工程项目费中的人工费、机械费等费用作为计费基础的。二是措施项目需要根据施工条件、工程内容等，结合施工技术、施工组织而确定，因此应先确定实体工程的设计和施工条件，承包人才能拟定施工组织设计方案，从而确定措施项目及费用。

措施项目在工程量清单中单列，是招投标竞争的需要。投标人可以在措施项目及费用上进行竞争，以比较承包人在施工技术和施工组织方面的能力。随着建筑水平的不断发展，新的施工技术不断出现，优秀的承包人可以通过施工技术创新降低施工成本，从而在竞争中胜出。

在《13清单计价规范》中，措施项目分为总价项目和单价项目，第5.2.3条规定：措施项目中的单价项目应根据拟定的招标文件和招标工程量清单项目中的特征描述及有关要求确定综合单价计算；第5.2.4条规定：措施项目中的总价项目应根据拟定的招标文件和常规施工方案按本规范3.1.4条和3.1.5条的规定计价。而第3.1.4条是强制性规定，工程量清单应采用综合单价计价。因此，措施项目费不论是总价项目，还是单价项目，均是由人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费和企业管理费、利润以及一定范围内的风险费用组成，符合综合单价的构成要求。

2 . 措施项目多且复杂，难以计量

以《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（GB50854-2013）为例，措施项目费包括：安全文明施工费、夜间施工增加费、非夜间施工照明费、二次搬运费、冬雨季施工增加费、地上地下设施建筑物的临时保护设施费、已完工程及设备保护费、脚手架费、混凝土模板及支架（撑）费、垂直运输费、超高施工增加费、大型机械设备进出场及安拆费、施工排水降水费、其他。各省的清单计价规范中，另有不同。如《安徽省建设工程工程量清单计价规范》（DBJ34/T-206-2005）将措施费分为施工技术措施费和施工组织措施费。《安徽省建设工程工程量清单计价办法》（2018版）在措施项目费之外单列不可竞争费，包括安全文明施工费、工程排污费等。这些列出的项目仅是通用的措施项目。

措施项目在施工前往往无法依据设计图纸准确计量，随着工程逐渐完工，措施项目会被拆除，事后亦无法计量。因此，措施项目费用是依据施工组织设计确定的，可以认为是一个估算费用，难以准确预测。相同的工程，选择不同的施工方案，措施项目和费用亦不同。因此，措施项目的变化和调整更复杂，加之发承包双方在合同中经常忽略这方面的约定，或者简单约定包干使用，最终导致纠纷发生。

3 . 措施项目可以由承包人自行确定

工程量清单中，分部分项工程量清单为闭口清单，发包人承担项目缺、漏及数量变化的风险，而措施项目清单为开口清单，可由承包人自行增补。《13清单计价规范》中，在规定措施项目清单必须根据相关工程现行国家计量规范的规定编制的同时，亦规定应根据拟建工程的实际情况列项。

承包人对工程量清单进行报价，会被认为已经包括了所有必要的措施项目和费用。对于招标文件措施项目清单没有且承包人报价时未增加的措施项目、招标文件措施项目清单已有但承包人报价时减掉的措施项目、承包人已经报出总价费用的措施项目，如果实际施工之中因为种种原因发生了，或者费用增加了，承包人提出调整和索赔时，发包人一般会主张措施项目由承包人自行确定并报价，应当承担与实际不符的风险，承包人则主张是因为工程变更，发生了与招投标时不同的变化，从而导致了措施项目的变化，应当予以调整。

4 . 计费方式有多样

施工合同价格形式有总价合同、单价合同、成本加酬金合同等，对于一个合同，不一定只会有一种计价方式，比如，双方签订单价合同，但对于其中某个工程项目，采用固定价格包干形式，或者不确定因素较多的，采用成本加酬金方式，都是可以的。

对于措施项目来说，其计费方式相对更多样，有以单价方式，针对可以计量的措施项目，确定其单位工程量的综合单价，与分部分项工程项目并无区别，因此也称为单价措施项目；有总价方式，即措施项目无法计量，投标人直接填报总价，也叫总价措施项目；有费率方式，即约定计费基础和费率，两者相乘即为该项措施项目费；有据实计价方式，即按施工时实际发生的费用确定。许多发包人主张措施项目费包干使用，其实包干是指包含的工程范围和风险，并不具有绝对固定不变的意思。而且与合同价格形式一样，在同一工程中，不同的措施项目会有不同的计费方式，比如安全文明施工费一般是固定费率，不可竞争，而其他措施项目，一般会以单价形式或总价形式体现。

5 . 措施项目并不随实体工程进度而平均发生

措施项目多数不会形成工程实体。实体工程随着进度，工程量不断增加，而措施项目有的发生于工程之前，如施工排水和降水；有的随实体工程而进行，如模板；有的发生在实体工程之后，如临时保护措施。有的属于一次性投入，如大型机械进退场及安拆、临时设施等；有的可以发生在工程的任何阶段，如夜间施工、环境保护等，有的工期有关，如脚手架；有的与材料使用量有关，如二次搬运。

因此，措施项目费的使用并无共同的规律，这一点对于措施项目费的调整有意义。比如安全文明施工费中，临时设施费是开工一次性投入，安全施工费又是随实体工程的进展而发生的。开工后如果工程变更，实体工程量减少，安全文明施工费需要调减时，临时设施费因为已经投入，故不应调减，其他部分可以调减。

问题二：措施项目费的调整原则

措施项目是保证实体工程项目进行而实施的，道理上讲，实体工程不论是发生项目变化，还是数量的变化，都有可能导致措施项目或者数量变化。但这既不是充分条件也不是必要条件，关键看是否导致施工措施的改变，包括内容的改变或者数量的改变，如果这种改变达到一定程度，那么将会产生费用变化的结果。

1 . 措施项目费调整的条件

《13清单计价规范》中规定了工程变更、工程量清单缺项、工程量偏差，导致措施项目发生变化的，均可以调整措施项目费。这其中需要注意两点：

一是措施项目费调整的前提是施工方案的改变，承包人因为非承包人原因而必须改变施工技术或者施工组织时，应将新的施工方案提交发包人确认，作为调整措施项目费的基础，如果事先未将新的施工方案提交发包人确认，则应视为不引起措施项目费的调整，或者承包人自愿承担措施项目费的调整。措施项目的变化一般是因为实体工程变化导致，发包人下发变更指令一般也是针对实体工程，所以承包人必须向发包人主动提出措施项目变化的方案，这与发包人主动提出变更是不同的。当然也可能会发生实体工程未变化，但措施项目应当变化的情形，一般是施工条件出现了招投标时未预料到的问题，这时承包人更应当先提出变化后的施工方案，然后再进行施工。

二是正确理解包干的含义。包干并非无条件的。其实任何一项分部分项工程项目，都可以理解成包干，投标人所报的综合单价就是针对该分部分项工程项目单位数量的施工费用的包干。综合单价具有约束力，即便事后投标人发现因为自己的原因报价错误，也是不允许更改的。但是投标人作出某个综合单价的报价，是以招标文件为条件的，是有条件的综合单价，不是无条件固定不变的综合单价。当项目数量、项目特征等决定施工成本的条件发生了变化，投标人有理由要求重新确定综合单价。措施项目费中的包干也是如此，需要注意包干的表面和隐含条件。

例如，当工程发生较大变更时，导致承包人配合工程施工所必须进行的措施项目内容有较大变化，这时如果再强调承包人的包干，不予调整是不公平的，而且也是没有合同依据的，因为承包人作出包干承诺是基于对合同工程的合理预期，发包人作出的具体变更指令是承包人事先无法预见的。《13清单计价规范》第9.6.3规定，当工程量出现偏差超过15%，且该变化引起相关措施项目相应发生变化时，工程量增加的措施项目费调增，工程量减少的措施项目费调减。再例如，合同工程以图纸包干形式计价，投标人自行根据施工图编制工程量清单，那么之后如果编制的分部分项工程项目清单和措施项目清单与施工图不符，投标人是不能要求调整的。

2 . 措施项目费的调整方式

单价措施项目的调整。模板工程、脚手架等措施项目可以精确计量，有统一计量规则，可以采用分部分项工程量清单的方式，标明综合单价。因单价措施项目计价与分部分项工程项目相同，其调整情形亦类似，实践中争议亦没有其他措施项目费用多。

总价措施项目的调整。这是较容易发生争议的部分，此类项目在现行国家计量规范中无工程量计算规则，以总价形式包干，按“项”为计量单位进行编制，所以会被认为不用考虑实际发生中数量的变化。

总价包干项目中主要有两类，一类是按一定费率计算所确定的总价，如安全文明施工费，包括环境保护费、文明施工费、安全施工费、临时设施费，一般以人工费加机械费为计费基础，固定费率且不可竞争。其最大的特点就是按实结算,不用考虑报价浮动率。对于此类措施项目费，计费基础变化，措施项目费亦应当调整。另一类是投标人所报的单一总价，许多情况下承包人也是简单的按照一定费率计算出该措施项目的投标报价，中标后，属于总价措施项目。前文已述不可计量的措施项目，其总价亦是综合单价，如果实体工程数量或者项目发生变化，导致措施项目变化的，应当按比例调整措施项目费。

措施项目种类多，计价方式不一，调整的规则较为复杂，总的原则是依据双方当事人的合同约定。例如招标时投标人所报施工组织设计中有某个措施项目，但承包人未报价，一般认为已包括在其他项目中，事后不能再要求发包人结算该项价款。如果原施工方案没有这个项目，或者有这个项目，投标人填报了价格，事后因为变更或不可抗力增加了新的分部分项工程项目或者增加了原有分部分项工程项目的工程量，从而改变施工时间和顺序、调整了施工方案，就可以要求新增措施项目或者增加措施项目费。