党建引领农村基层社会治理的创新探索——潼关县老虎城村四级党组织网格化管理的调查研究

基层治理是国家治理体系的基础,也是社会治理的基本组成部分，又是我国最小的组成单元，它的治理成效，直接影响我国治理体系和治理能力，而农村基层党组织建设设更是对基层治理体系的进一步强化。近年来，潼关县太要镇老虎城村结合自身发展实际，创新基层党组织功能结构，提出了“党委 功能性党支部 党小组 党员带头服务队”的四级党组织建设网格化管理，着力解决党建工作与产业发展、脱贫攻坚、卫生健康、人居环境、宣传教育、服务保障和乡村管理两张皮的现象，通过资源整合，为群众带来便利，拉近党与人民群众之间的距离，为全市在乡村基层治理提供了有益的探索。

一、基本情况

老虎城村位于县城东南沿山约10公里处，南依秦岭，19个自然村，30个村民小组，1691户，7459人。全村共识别确认贫困户121户，贫困人口355人。2015农村综合改革将原老虎城、西堡障、太峪口三村合并组成新老虎城村，设村级党委，共有7名党委委员，142名党员，下设4个功能型党支部，6个党小组；村党委下辖种植养殖两个农民专业合作社，一个贫困户产业扶贫合作社，一个扶贫互助资金协会。

整体来看，老虎城村“功能性”党支部建设较为完备，党组织活动运行较为顺畅，在脱贫攻坚战略实施过程中基层功能性党支部发挥了重要的作用，群众满意度较高。但随着基层经济社会的不断发展变化，农村党组织建设也遇到了一些新情况、新问题，尤其是近年来面对“上面千把锤，下面一颗钉；上面千根线，下面一个针” 的经济社会治理疑难问题。

二、主要做法

一是邀请专家学者深入调研指导。太要镇镇村两级党委积极探索基层党组织建设发展现状，邀请了陕西师大专家就老虎村“功能性”党支部标准化建设进行了多次研讨和调研，形成了潼关县老虎城村“功能性”党支部标准化建设的调研报告，并进行了大胆的改革尝试。依据该报告，提出了在老虎城村设立四级党组织建设网格化管理，新设4个功能性党支部，党支部下设8个功能性党小组，党小组下设10个党员带头服务队。同时，为了将“功能性”党支部设置的更加合理，村党委首先对全村142名党员进行了走访摸底，了解每名党员的基本情况，因人、因事、因需划分支部。

二是根据实际合理设置村党组织。结合老虎城村党组织现有实际，以村级小微权力事项为指导，依托老虎城村在乡风文明建设、生产发展以及农村社区、农民合作社、农业企业等发展的实际情况，主要设置生产发展党支部、社会民生党支部、乡风生态党支部以及平安法治党支部4个党支部，每个党支部设1名党支部书记、两名委员（组织委员、宣传委员）；党支部下设2个党小组，党小组组长由党支部委员兼任；党小组下设服务队，服务队队长由党员兼任，队员可扩大到一般群众，服务队工作内容涵盖村级小微权力事项的8个类别20个指标。同时，召开村民代表大会，征求群众意见并把群众中有一技之长的骨干和“热心人”筛选出来编入服务队；对功能性支部、功能性党小组和党员带头服务队进行定岗定责，明确工作规范。

三是信息化提升乡村社会治理。在构建功能性支部的同时，老虎城村先行先试开展了“智慧乡村”试点建设工作。“智慧乡村”系统由手机APP、大喇叭、智能云监控、视频会议等几个子系统组成。核心系统“智慧乡村手机APP”包含基层党建、网格管理、产业发展、便民服务、平安法制、乡风文明、生态宜居、民情通道、农情数据等九个板块，涵盖了群众日常的衣食住行，通过大数据分析及时为群众生产生活提供技术指导，打通了服务群众的“最后一公里”。目前，老虎城村“功能性”党支部标准化建设已完成了对全村所有党员的摸排分类，4个“功能性”支部已报请镇党委同意设立，已按照有关程序进行支委人员的配备；8个党小组、10个志愿者服务队已全部组建完成、人员已将到位，智慧乡村APP已经上线运营。

三、存在问题

（一）基层党支部创新意识不足，党员作用发挥不足。

老虎城村所有党员均划归4个党支部下，但是实际参与到基层党组织建设中的部分党员尚未发挥其模范带头作用；部分党支部在如何围绕脱贫攻坚开展生产经营工作的方法与思路较为单一，党支部工作视野较为狭隘，创新不足。主要表现在党支部书记的履职能力不能满足现实需求；党员作用存在群众化倾向，未能发挥引领作用；基层党建工作未能与农业发展、生产经营、社会管理、平安建设、文化生活工作协同发展。

（二）村集体经济合作社处于起步阶段，带动作用尚未发挥。

老虎城村具有较好的林地、山地以及村集体土地等村级集体资产，在村领导班子的共同努力下，将村级集体资产进行捆绑注册，成立了天宇农业科技有限公司，为村集体经济的发展奠定了良好的基础。但是作为集体经济其运行及发展受到诸多因素的制约，在短时间内未能实现质的发展。究其原因，基层党组织缺乏创新能力，未能实现集体经济与市场的有效对接，导致集体经济发展存在较大市场风险。

（三）党支部建设尚不系统，功能性呈现不足，缺乏系统性。

虽然老虎城村设立了完整的基层党组织，但是依然存在功能性呈现不足，缺乏系统性等问题。主要表现在两个方面：一方面是未能依托农村社区、农民合作社、农业企业、农业社会化组织、农民工聚居地等设立功能型党组织；另一方面是工作运行机制有待进一步加强。

四、对策建议

（一）实施党建引领基层自治提升工程。

一是党建引领干部下沉，开展干部“进村赶考”专项行动。通过镇干部驻村连心，机关干部“返乡走亲”，党员干部结对联户交心，用脚步丈量民情，零距离服务群众；党建引领村级选举，高质量完成村级组织换届选举，从严打击贿选，选优配强村级班子队伍，为提升村级自治能力提供良好人力资源；党建引领队伍建设，强化基层党员监督管理，加强党员干部的管理与培训，发挥党员先锋模范作用，激发党员干事热情。

二是支持多方主动参与，推动乡贤参与社会治理。积极发挥乡贤反哺桑梓、凝心聚力、教化村民作用，引导乡贤参与乡村治理和乡村振兴；充分调动老虎城村在外务工党员、创新创业先进个人等人士在经验、资金、人脉等方面的优势，积极引导乡贤参与制订村里的产业经济规划，建言献策村级重大事务；成立乡贤联合会，充分发挥乡贤联合会在信访矛盾化解、公益慈善、扶贫结对等作用。

三是加强文化建设，构建村级道德体系。积极总结经验，使“道德老虎城”内化于心，外化于形；大力弘扬“革命精神”，成立“军人荣誉室”，陈列村内老兵先进事迹，建立红色教育基地、建立公益书吧，提升老虎城村人的文明素养和弘扬革命精神；弘扬爱说理、好讼争的法理文化，开辟法治文化公园和长廊，村村举办法治大讲堂；弘扬孝义文化，传承良好家训家风和村风民俗，评选表彰“最美老虎城人”，开展孝德村落、文明单位、文明村创建活动，不断扩大整体示范效应，激励老虎城人向上向善、孝老爱亲、关爱他人，培育现代公民精神。

（二）实施依法治村平安创建工程。

一是提升基层干部依法办事能力。制定《老虎城村干部管理办法》，加强法律、法规学习，增强法律意识和现代法治观念，提高依法办事的本领；要求村居干部做规矩型干部，做到“三资”管理零违规、“四不”承诺零违背、“四违”零容忍、村工程零投诉和村公务零招待等村级五件事；加强村干部法治培训，严格按照农村法律顾问审备制度的要求，对村级工程建设、集体资产运作、农村私人建房等村级重大事项进行合法性审查备案。

二是健全村民依法维权机制。强化法律在维护村民权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持村民理性表达诉求、依法维护权益；加强依法信访的普法宣传，引导村民树立“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维。

三是加强村规民约“软法”之治。逐步修订和完善村规民约，提高村级自治制度化水平和村民文明素养；建立健全《家庭关系公约》、《纠纷预防与调解公约》等“软法”村规民约，让无形的社会公德成为有形的行为规范，推进家庭美德、社会公德的条文化、规范化；实行村规民约积分制管理，运用“红黑榜”等方式，对农村中普遍存在的不讲规矩但够不上违法处罚的行为进行制约。同时发挥爱心超市的作用，对村中的正面事迹和行为进行奖励。

四是完善基层公共法律服务。以平安法治党支部为基础，为群众提供及时、精准、普惠的公共法律服务，确保法律服务不出镇、不出村；成立“律师工作室”，设立24小时服务热线，每周定期为群众提供专业法律咨询、专业调解等法律服务工作。有效借鉴枫桥经验，建立农村法律顾问“六个一”管理机制，夯实农村法律服务职责。

（三）实施互联网 智能化工程。

一是深化运用“互联网 政务服务”。以村级党组织为引领，在各个村建立村级便民服务中心，整合公安、民政、残联、社保等部门的行政审批和公共服务事项，配备专职代办员，通过代办员“帮着办”“跑着办”，解决老百姓办事过程中程序难懂、人员难寻、事情难办的问题，让老百姓不出家门就能办好各类民生事项。

二是打造基层治理“四个平台”。依托信息化手段，建立健全以手机APP、微信公众号等信息渠道，统一集中到太要镇综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”处理；建成综合信息指挥室，专职负责上报、分析、流转、指派、考核等环节，使网格、村(社区)、乡镇之间无缝对接，实现信息来源多元化、上报流转信息化、指挥调度扁平化、管理服务精细化、事件处理专业化、绩效考核制度化，确保第一时间处置问题、最大限度解决问题。

三是打造老虎城“千里眼”。实现重要部位、复杂场所和农村薄弱地区公共视频监控全覆盖，推动“天眼工程”，实现重要部位、复杂场所和农村薄弱地区公共视频监控全覆盖，有效提升防控体系；建成集镇位置的“三维建模”，实景呈现全镇立体面貌，对重点时段、重点位置利用无人机进行信息巡查和及时反馈，提升应急指挥能力；依托视联网技术，推动县镇村三级网络的互联互通，实现镇村24小时视频连线沟通，做到重要事项应急联动和快速反应。（作者 王军）