「中级经济师」第十二章 财政支出（中级经济师第十三章财政收入）

这一章节变动挺大的，删除了2021年教材中第三节“我国的财政收支矛盾与支出结构优化”，2022年新增了两节“购买性支出”和“转移性支出”。

（一）财政支出的含义

财政支出，是指政府为履行职能、取得所需商品和劳务而进行的资金支付，是政府行为活动的成本。可从以下3方面理解财政支出数据：

【提示】与支出规模相比，支出结构问题更重要，它反映了财政支出的受益格局。

（二）财政支出分类方法

1.适用于编制政府预算的统计分类

国际通行的统计分类方法有财政支出功能分类和财政支出经济分类。

（1）支出功能分类：是按照政府提供公共物品与服务的产出性质进行的分类，反映政府的职能活动，即政府的钱到底被拿来做了什么事（是用于办教育了，还是加强了国防）。

（2）支出经济分类：是按照政府生产公共物品的成本投入进行分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，说明政府的钱是怎样花出去的（办教育的钱是发了工资，还是买了设备、盖了校舍）。

【提示】从某种意义上讲，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。利用这一分类体系下的统计数据，能够从微观层面清晰地追踪政府财政支出的去向和具体用途。

2.根据交易的经济性质进行分类

（三）中国的政府支出分类改革

1.中国传统的政府支出分类

在2007年实施新的政府收支分类改革之前，中国一直沿用计划经济体制下的支出分类体系。一方面，按支出功能（或政府职能），将政府支出分成五大类：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出；另一方面，按支出用途，将财政支出分为若干项目。

与国际通行的支出功能分类和支出经济分类法相比，中国传统的支出分类是一种“功能”与“性质”混合的分类方法。

这种分类方法存在的不足之处主要是：财政支出的分类标准不统一，部分支出按功能分类，部分支出按经济性质分类。从表面上看，传统的支出分类方法兼具功能分类和经济分类的特色，但实际上它既无法全面反映政府职能，也难以精确反映财政支出的经济性质；既不利于细化预算编制和强化预算约束，也难以进行国际比较。

2.政府支出分类改革

2007年起我国参照国际货币基金组织对各成员方的要求并结合我国实际情况，实施了符合国际惯例的收支分类改革。政府收支分类改革的目标就是要适应市场经济条件下转变政府职能、建立财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。具体科目设计目标是“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”。其中：支出功能分类设类、款、项三级。

《2022年政府收支分类科目》中一般公共预算支出功能分类科目为：

一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探工业信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、自然资源海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、灾害防治及应急管理支出、预备费、其他支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出。

（四）衡量财政支出规模的指标

财政支出规模是一个财政年度内政府通过预算安排的财政支出总额，衡量一定时期内政府支配社会资源的多少，满足公共需要能力高低的重要指标，反映着政府对社会经济发展影响力的强弱。

衡量财政支出规模大小可采用两大指标，即绝对规模指标和相对规模指标。

（五）衡量财政支出规模变化的指标

反映财政支出变化情况的三个指标是：财政支出增长率、财政支出增长的弹性系数、财政支出增长的边际倾向。

财政支出变化情况的指标：

财政支出增长率=（当年财政支出-上年财政支出）/上年财政支出

财政支出增长的弹性系数=财政支出增长率/国内生产总值增长率

财政支出增长的边际倾向=财政支出增长额/国内生产总值增长额

（六）财政支出规模增长的理论解释

根据各国财政支出的实践看，自20世纪初期以来，各工业化国家的财政支出规模先是持续增大，后来渐渐稳定在相对较高的水平上，这是一个普遍趋势。财政支出增长的理论解释如下表：

（七）影响财政支出规模的主要因素

从世界各国财政支出的历史进程看，财政支出规模一般都呈现不断扩大的趋势。影响财政支出规模的主要因素有以下几方面：

1.经济发展因素

经济发展使社会财富不断增加，进而使财政收入不断增长，这为财政支出规模的不断扩大提供了可能。

①在税率不变的情况下，随着经济的发展、社会经济活动规模的扩大，国内生产总值不断增长，间接税的税源、税基也随之不断扩大，增加了税收收入。

②随着经济的发展，经济效益和国民收入不断提高，具有累进税性质的所得税一般要快于经济的发展水平。

③历史上，各国政府总是力求财政支出规模的最大化，如果对其支出欲望缺乏有效的约束，通常财政支出会随着财政收入的增长而自然增长，同时也使政府通过举借债务扩大财政支出规模成为可能。

2.政治因素

政治因素对财政支出规模的影响主要体现在以下三个方面：

（1）社会政治局面的稳定状况

当一个国家发生战争或出现重大自然灾害等突发性事件时，财政支出规模必然会超常扩大，而且事后一般难以降低到原来的水平。

（2）政治体制结构和政府行政效率

①从政治体制结构看，一般情况下，倾向于集中的单一制国家，其财政支出占国内生产总值比重高一些，相反会低一些。

②从政府行政效率看，如果一国的政府机构臃肿，人浮于事，行政效率低下，用于政府运转的经费开支必然增多，反之经费开支就要相对低一些。

（3）政府活动范围

从政府活动范围看，随着社会发展和人民生活水平的提高，社会对公共物品和服务的需求会越来越多，质量要求也会越来越高，使政府提供公共物品和服务的范围不断扩大，相应带动了财政支出规模的不断增长。

3.经济体制和经济制度因素

（1）经济体制不同，政府职能也不相同，财政支出的范围和规模就会存在差异。如在计划经济体制下，政府职能范围是大而广的，则财政支出占国内生产总值的比重也是比较高的。

（2）从一些重要的经济制度上看，如在社会保障制度上实行高标准、高福利制度，则财政支出占国内生产总值的比重也必然要相对较大。

4.社会因素

各种社会性因素，如人口、教育、卫生、社会救济、城乡发展差距等都会对财政支出规模产生重要影响。

（八）政府财政支出效益分析

财政支出效益是指政府为满足社会共同需要进行的财力分配与所取得的社会实际效益之间的比例关系，基本内涵是政府资源分配的比例性和政府资源运用的有效性。财政支出效益好是财政支出产生的成果较多，或者取得一定的成果所耗用的财政资金较少。

财政支出必须重视效益，其具体原因在于社会经济资源的有限性。财政支出整个过程实际上是一个资源配置过程。在一定时期内，社会经济资源的总量是确立的，也是有限的。有限的社会经济资源是由社会微观经济组织支配运用效益高，还是由政府部门集中支配运用效益高，是各国政府必须考虑的问题。

（九）政府财政支出效益分析与微观经济组织生产经营支出效益分析的区别

政府财政支出效益分析与微观经济组织生产经营支出效益分析的区别，主要表现在以下几方面：

1.计算所费与所得的范围不同

（1）微观经济组织在分析其生产经营支出的效益时，只计算其自身直接投入的各项费用和自身实际的所得。所得大于所费，即可以说其生产经营活动是有效益的。

（2）政府在分析财政支出的效益时，所得大于所费的范围较微观经济组织宽得多。政府不仅要计算直接的、有形的所费与所得，而且还需要分析间接的、无形的所费与所得；不仅要分析政府本身在某项支出上的投入及所得到的效益，还需要分析社会为该项支出所付出的代价和所获得的利益。

2.衡量效益的标准不同

（1）微观经济组织在进行效益分析时其标准十分明确，且易于把握，其标准就是单纯的经济效益。

（2）财政支出效益分析中，有些财政支出项目可以带来直接的、可以量化的经济效益，而有些财政支出项目，其资金的使用带来的是难以量化的社会效益。这在客观上决定了财政支出效益分析不能单纯以经济效益为衡量标准，而必须确定经济效益与社会效益并重的衡量标准。

3.择优的标准不同

对支出活动进行效益分析的目的是要通过效益比较，选择最优的支出方案。

（1）微观经济组织择优的标准很简单，自身直接所费最少、所得最多的支出方案即为最优方案。

（2）财政支出中，财政分配所追求的是整个社会的最大效益。

（十）财政支出效益分析方法

衡量财政支出效益的方法有很多种，主要包括：成本—效益分析法、最低费用选择法、公共劳务收费法和公共定价法。

1.成本—效益分析法的概念

成本—效益分析法的概念首次出现在19世纪，到1940年，美国经济学家尼古拉斯•卡尔德和约翰·希克斯对前人的理论加以提炼，形成了成本—效益分析的理论基础，成本—效益分析开始渗透到政府活动中。

成本—效益分析法是指根据国家所确定的建设目标，提出若干个实现建设目标的方案，通过计算成本—效益的比率来分析比较不同方案的效益，从中选择最优的支出方案，以实现财政支出效益最大化的一种方法。这种方法特别适用于财政支出中有关投资性支出项目的分析，它是微观经济主体投入—产出分析在财政、宏观经济中的应用。

在对财政支出项目进行成本—效益分析时，列出支出项目的直接成本和直接效益比较容易。成本—效益分析法的难点在于直接成本与直接效益之外的其他成本和效益的测算上。财政投资的目的不是为了自身的获利，而是为了社会的整体利益，因此在确定投资方案时，政府还需要考虑财政投资本身的成本、效益之外的诸多因素，综合各种因素来确定投资方案。

在成本—效益分析中，需考虑以下几个方面的成本、效益状况：

（1）实际成本与效益、金融成本与效益。

实际成本就是指由于建设某项目而实际耗费的人力、物力以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失。

实际效益是指由于建设某项目而更多地产出的社会财富，以及带来的社会发展和人民生活水平的提高。

金融成本与效益是指由于某项目的建设，使得社会经济的某些方面受到影响，致使相关产品价格上升或下降，从而使某些单位或个人减少或增加了收入。

（2）直接成本与效益、间接成本与效益。

直接成本是指为建设、管理和维护某项目而投入的人力、物力和价值。

直接效益是指某项目直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值。

间接成本是指由于建设某项目而产生的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起相关部门产生的人力和物力的耗费。

间接效益是指与某项目相关的部门产量的增加，以及得到的其他社会福利。

（3）有形成本与效益、无形成本与效益。

有形成本与效益是指可以用货币进行计量的，且按惯例应计入会计账目的一切成本和效益。

无形成本与效益是指不能由货币计量的，因而不能入账的一切成本和效益。此外，还有内部成本与效益、外部成本与效益，中间成本与效益、最终成本与效益等分类。

成本—效益分析法对于选择最优支出方案，提高财政资金使用的经济效益大有裨益。

2.最低费用选择法

（1）最低费用选择法的概念

最低费用选择法是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准。

简单来说，就是选择那些使用最少的费用就可以达到财政支出目的的方案。

这种方法主要适用于军事、行政、文化、卫生等支出项目。

（2）最低费用选择法的操作步骤

最低费用选择法的操作步骤与成本—效益分析方法大体相同，但最低费用选择法不要求计算支出的无形成本与效益，故运用起来比成本—效益分析法简单，具体步骤为：

①要在政府规定目标不变的条件下提出多种备选方案。

②分别计算出各个备选方案的有形费用。

【提示】如果涉及垄断价格，要运用影子价格消除其包含的不合理价格因素。在多年投资的项目中，要运用贴现法换算出费用流的现值，从而保证不同备选方案费用的可比性。

③按照费用高低的顺序排列供决策者选择。

【注意】许多财政支出项目都含有政治因素、社会因素等，如果只是以费用高低来决定方案的取舍而不考虑其他因素也是不妥当的，这就需要在综合分析、全面比较的基础上，进行择优选择。

3.公共劳务收费法

（1）公共劳务收费法的概念

公共劳务收费法是一套通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，使公共劳务的使用状况达到提高财政支出效益目的方法。

该方法的要义并不在于帮助政府选择最优支出方案，而在于将市场等价交换原则部分地引入到公共物品的提供和使用中去，适当地约束和限制社会对该公共物品的消费量，从而达到节约财政开支，提高财政资金使用效益的目的。

公共劳务是指政府为行使职能而进行的各种工作，包括国防建设、道路的建设与维护、城市供水与排水、公园的建设与维护等。人们把市场经济中的价格机制引入到对公共劳务的提供与使用中，借助价格、收费的作用机制来提高财政支出的效益。

公共劳务收费法和成本—效益分析法以及最低费用选择法的区别在于：它是通过制定合理的价格与收费标准，实现对公共劳务有效、节约地使用，而不是对财政支出备选方案的选择。

（2）公共劳务收费法的定价政策

公共劳务收费法在对公共物品定价时，可区别不同公共物品的性质采取不同的定价方法，主要有以下四种政策方法：

①免费政策。

对那些有关全民族整体利益，必须在全国范围内普遍使用，但公众又不愿意自觉使用的公共物品，如强制实施义务教育、强制注射疫苗等，可采用免费政策方法。从而促进社会成员最大限度地使用这些公共劳务，使之获得极大的社会效益。

②低价政策。

对那些有关国家总体利益，但若免费提供又会造成过度消费而引起资源浪费的公共劳务，如医疗保障等，则应采取低价政策方法。

③平价政策。

平价政策一般适用于从国家和民族利益来看，无须特别鼓励使用，也不必特别加以限制旳公共劳务，如公园、邮电、公路、铁路等。

平价政策可以用收取的费用弥补该项公共劳务的人力、物力耗费。从消费方面来说，可以促进社会成员节约使用该项公共劳务；从提供方面来说，政府有了进一步改进和提高公共劳务水平的资金。

④高价政策。

高价政策主要适用于从全社会利益来看必须限制使用的公共劳务。实行高价政策既可以达到有效限制使用的目的，又可以带来较多的财政收入，如繁华地段的机动车停车费。

【提示】公共劳务收费法适用于可以买卖的、适于采用定价收费方法管理的公共服务部门。运用公共劳务收费法必须制定正确的价格政策，才能达到社会资源最佳分配的目的。

4.公共定价法

（1）公共定价法的概念

公共定价法是指政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准的方法。

①公共定价是政府保证公共物品提供和实施公共物品管理的一项重要职责，公共定价的对象不仅包括公共部门提供的公共物品，还包括私人部门提供的公共物品。

②从定价政策来看，公共定价包括两个方面：①纯公共定价；②管制定价或价格管制。

③公共定价的目的和原则不仅是要提高整个社会资源配置的效率，而且还要保证居民的生活水平和生活安定。

（2）公共定价法的分类

公共定价法主要包括：平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

①平均成本定价法。

平均成本定价法是指在保持提供公共物品的企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。

理论上讲，按公共物品的边际成本定价是最理想的定价方式，但这种定价方式会使企业长期处于亏损状态，必须依靠财政补贴维持运行，长此以往，很难保证企业按质按量地提供公共物品。因此，在成本递减行业，为了使企业基本保持收支平衡，公共定价或价格管制一般按高于边际成本的平均成本定价，即在市场需求曲线和企业平均成本曲线给定的条件下，通过需求曲线和平均成本曲线的交点来确定产品价格。这样既不会使企业发生亏损，又限制了企业的超额利润，使其亏盈相抵、收支平衡。

②二部定价法。

a）二部定价将价格分为两部分：①与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；②按使用量支付的“从量费”。也就是说，二部定价是定额定价和从量定价相结合的定价方法。

b）由于二部定价法具有以收支平衡为条件实现经济福利最大化的性质，所以几乎所有受管制的行业（特别是电力、燃气、自来水、电信等自然垄断行业），都普遍采用这种定价方法。

c）二部定价法也存在两个问题：

①如果消费者不付固定额的“基本费”，就会被拒之门外，从而使消费量低于效率产量。

②二部定价法的“基本费”相当于对所有使用者开征一种相等额度的税，不符合公平原则。

（3）负荷定价法。

负荷定价法是指对于不同时段或时期的需求制定不同的价格标准。

在电力、燃气、自来水、电信等行业，按照需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同价格，以平衡需求状况。

一般地，在消费的高峰时间，需求是较为缺乏弹性的，而在消费的低谷，需求的价格弹性则往往是充足的，因此，在高峰时间可以制定较高的价格，而在低谷时间则制定较低的价格。

（十一）购买性支出

购买性支出是指政府为了履行其职能，从私人部门购买物品与劳务而发生的费用。购买性支出包括政府消费性支出和政府投资性支出。

1.政府消费性支出

（1）概念

政府消费性支出是指政府部门为全社会提供的公共服务的消费支出和免费或以较低的价格向居民住户提供的商品和服务的净支出，前者等于政府服务的产出价值减去政府单位所获得的经营收入的价值，政府服务的产出价值等于其经营性业务支出加上固定资产折旧；后者等于政府部门免费或以较低价格向居民住户提供的商品和服务的市场价值减去向居民住户收取的报酬。

社会总消费包括居民消费、企业消费和政府消费，社会总消费构成了社会总需求的一部分，所以，政府消费性支出就成为社会总需求的组成部分。

（2）构成

政府消费性支出是国家行使政治职能和社会职能的保障，一国政府不仅要为公民提供国家安全和社会安定，还要通过法律、行政和社会管理等方式处理和协调公民之间的相互关系，维系正常的社会关系以及经济关系。为了满足政府消费性支出的需要，必然形成项目众多而且数量可观的财政支出。

在国家财政支出项目中，属于政府消费性支出的有行政管理支出、国防支出、教育支出、科学技术支出、卫生健康支出等。

2.政府投资性支出

（1）概念

政府投资性支出也称为财政投资或公共投资，是以政府为主体，将其从社会产品或国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性投资，是财政支出的重要组成部分。

（2）特点

与非政府投资相比较，政府投资性支出具有以下特点；

①非营利性

非政府投资是由具有独立法人资格的企业或个人从事的投资，作为商品生产者，他们的目标是追求盈利，而且，他们的盈利是根据自身所能感受到的微观效益和微观成本计量的，追求微观上的盈利是非政府投资的特点。

由于政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本的角度来评价和安排自己的投资，政府投资可以微利甚至不盈利，但是，政府投资建成的项目，可以极大地提高国家经济的整体效益。

②长期性

企业或个人主要依靠自身的积累和社会筹资来为投资提供资金，自身积累规模和社会筹资都受到种种限制，一般难以投资大型建设项目，而且要追求盈利，因而主要从事周期短、见效快的短期性投资。

政府财力雄厚，而且资金来源多半是无偿的，可以投资大型项目和长期项目。

③外部性

单个企业囿于一行一业，投资可能顾及不到非经济的社会效益。

政府由于在国民经济中居于特殊地位，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，而且应该将自己的投资集中于那些外部效应较大的有关国计民生的产业和领域。

（十二）转移性支出

转移性支出是指政府单方面将资金无偿地支付出去，而没有相应的商品和劳务流入政府手中的支出。转移性支出体现为资金从政府手中转移到他人手中的收入再分配活动。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴构成。

1.社会保障支出

（1）概念

社会保障支出是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障支出。

（2）内容

社会保障支出主要包括如下四个方面的内容：

①社会保险。

社会保险是指国家通过立法，按照权利与义务相对应原则，多渠道筹集资金，对参保者在遭遇年老、疾病、工伤、失业、生育等风险情况下提供物质帮助（包括现金补贴和服务），使其享有基本生活保障、免除或减少经济损失的制度安排。

实施社会保险的主要目的：

a）为了防止个人在现在与将来的安排上因选择不当而造成贫困，如退休养老问题；

b）防范某些不可预见的风险，如事故、疾病等；

c）减少由于市场经济的不确定性而产生的风险和困难，如失业等。

社会保险的项目在不同国家有所不同，我国社会保险的主要项目有基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。

②社会救助。

社会救助通过国家财政拨款，保障生活确有困难的贫困者和遭受不可抗拒的自然风险（如自然灾害等）的不幸者最低限度的生活需要，主要包括贫困救助、灾害救助和特殊救助等。

③社会福利。

社会福利是指国家和社会通过各种福利事业、福利设施、福利服务为社会成员提供基本生活保障，并使其基本生活状况不断得到改善的社会政策和制度的总称，其资金大部分来源于国家预算拨款。

④社会优抚。

社会优抚是国家按规定对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退役军人、烈士遗属等，提供保证其一定的生活水平所需的资助和服务。

2.财政补贴

（1）概念

财政补贴是指国家为了实现特定的政治、经济和社会目标，将一部分财政资金无偿补助给企业和居民的一种再分配形式。

在这种分配形式中：

①财政补贴的主体是国家；

②补贴的对象是企业和居民；

③补贴的目的是为了贯彻一定的政策，满足某种特定的需要，实现特定的政治、经济和社会目标；

④补贴的性质是通过财政资金的无偿补助而进行的一种社会财富的再分配。

（2）分类

通常财政补贴可以从以下几个方面进行分类：

3.购买性支出与转移性支出功能的比较