“加速”与“减速”的变奏曲——理解城市治理的时间维度（加速和减速的区别）

作者：韩志明（上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授，博士生导师）；刘羽晞（上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生）

【摘要】时间现象遍布在城市社会的各个角落，是理解城市及其治理的重要维度。当前城市治理一方面是持续“加速”，具体包括加快政务办理的流程、提供更加便捷的服务、实现更为紧凑的治理和及时监测城市的运行等，以提高城市活动的效率；另一方面则是不断地进行“减速”操作，比如为城市规划和建设“留白”，打造“慢生活”，促进协商对话以及设置“冷静期”等，要让社会活动慢下来。城市治理通过重新设定时间、细致切分时间、增加时间供给以及平衡历史和未来等时间策略来把控城市的运行，根据需要而灵活地进行“加速”与“减速”。良好的城市治理应该发展和应用更为科学的时间方案，以保持城市活动的合理节奏，维持城市的良性运转。众所周知，21世纪是一个加速的时代，各个领域都不约而同地按下了快进键。快餐、快递、快语、快讯、快节奏等“快”概念扑面而来，呈现出社会全面加速的态势。从风驰电掣的高铁到快速验证的人脸支付，再到大街小巷急速派送的外卖等，速度正在深刻地重塑社会生产和生活，日新月异、变幻莫测或瞬息万变等似乎成为人们普遍的生活体验。〔1〕“快”就是速度，就是效率，就是好的，俨然成为衡量社会事务的普遍标准；“慢”则似乎被“快”挤压到逼仄的角落，得不到人们的理解、重视和推崇，慢的东西似乎就是应该被否定、批评和抛弃的东西。两者常见的“境遇”就是，快的是好的，慢的是不好的；能变快的是好的，慢下来是不好的；追求快是明智的，慢下来是错误的。速度成了评判发展和进步的核心指标，所有人都主动或被动地卷入到无休止的速度竞赛中。

追求速度是现代性的基本维度。正如鲍德里亚所说，我们生活在一个加速的时代，所有“现实”的事物都急于存在和消亡，一切事物都处于不断更新和不断耗尽的倒计时之中。〔2〕城市是各种加速现象的集中地，包含了广泛的速度问题，带来了全新的现代性体验，技术的加速、社会变化的加速以及生活节奏的加速，都深刻地影响着人们的行为，也影响着城市治理的方式。〔3〕与此同时，人们也不断地反思和批判城市的“加速”，主张保护和传承历史传统，追求悠闲舒适的慢生活，呼吁留住可贵的乡愁，塑造城市的慢节奏。现代城市既要大力追求快速的发展，又要努力打造宜人的慢生活。那么，在当今数字化的时代，城市治理应该坚持和追求什么样的节奏，如何协调好加速与减速的关系，积极消除节奏问题带来的社会症候，已然成为需要严肃面对的问题。

一、城市治理的“加速”趋势及其内容

理解城市，首先从城市的加速现象开始。作为人类文明的重要结晶，城市是社会加速发展的产物。社会的加速推动了资源的集聚，也带来了城市的迅猛发展。城市也是加速社会发展的重要引擎，特别是资源的聚集和技术的革新，持续加快了经济和社会发展的频率。速度是发展水平的重要表征，城市的发展越好，速度就越快。反过来说也是一样，即城市运行的速度越快，发展的水平也越高。相对于悠闲而舒缓的乡村，“加速”是城市最显著的特征之一，构成了衡量城市发展水平的重要指标，比如GDP增长率和交通出行效率等。如果说传统社会必须要遵循自然规律，按照季节变化来安排各项活动，那么现代社会就必须要与时间赛跑，多快好省地加快速度，以在激烈的竞争中获得比较优势，不断地改进和提升效率。

科学技术的创新发展，推动了资源要素的快速流动，带来更多领域和更多维度的加速。尤其是数字化技术的发展及其应用，将世间万物都纳入数字化平台，人们完全通过屏幕来安排和处理各种事务，极大地提高了交流和互动的效率，实现了更为彻底的加速。人们在手机里开展社交活动，通过社交媒体轻而易举地获取对方的身份信息，建构便捷的人际关系网络；人们在软件里轻松地下单，外卖小哥在争分夺秒地为上班族和宅族们运送着一日三餐；人们在网络上开会和工作，从以前的朝九晚五转变到现在的“996”工作制，超时工作和夜间加班已经成为从业者的常态。数字化技术覆盖各行各业，打破了时空形成的限制，为更好地利用时间、控制变化和支配生活提供更多的可能。

城市的速度也要求城市治理的速度，快速运转的城市需要与之相适应的治理节奏，以保障城市的安全和秩序，提高城市运行的效率。城市治理的速度是城市速度的重要体现。伴随着城市的持续加速，城市治理也开启了加速模式，以适应快速运转的城市社会。纵观城市发展的历史，加速都是城市治理演进的重要主线，具体包括了多个方面的内容，比如加快政务办理的速度、缩短处置问题的时间、提升城市运行的速度等。特别是，借助于先进的科学技术，包括交通技术、通讯技术和监测技术等，城市治理可以更快地搜集和处理信息，更加精准地调配治理资源，更加敏捷地做出应对和处置，更加合理地安排治理节奏，其中的核心都是，如何更好地节约时间、压缩时间、分配时间、利用时间等。时间要素的变化不仅影响了城市的发展，也决定了城市治理的节奏。

（一）加快政务办理的速度

回顾并不遥远的过去，政务办理往往有很多流程和环节，要在主管部门、监管部门、审批部门、评估机构以及中介组织等不同部门中兜兜转转，还经常会导致政府多头审批、群众来回跑路以及办事效率低下等情况，比如许多城市审批房地产项目动辄要一两百个公章，甚至会出现“证明我妈是我妈”的难题。〔4〕这些问题直接决定了政务办理的“蜗牛”速度，也给服务对象带来了非常糟糕的体验。为了提升政务办理的速度，提升城市治理的效率，城市政府广泛采用信息技术，搭建统一办理管理和服务事项的平台，推动不同政府部门的数据共享，推进业务流程和服务项目的标准化，实现不同业务系统实时互动交流，这就缩短了政务办理的时间，加快了政务处理的速度，提高了公共服务的效率。

各个城市都依托信息技术推进城市治理创新，比如上海市的“一网通办”和浙江省的“最多跑一次”改革等，实现了统一受理、并联审批和实时流转的办理方式，开启了“一窗受理、集成服务”的数字治理新模式；如在医疗、教育、文化、诉讼、金融等方面，许多城市均开设了“一站式”服务，减少了不必要的中间环节，加快了政务办理的速度，节约了大量的时间。其中，行政审批事项逐步由分散走向集中，通过“窗口受理、内部流转、限时办结、一体循环”的运行模式，加快了政务办理的速度。比如天津滨海新区推进一颗印章管审批改革，实现了全链条、闭合式、整体性的“车间式流水线”审批，大幅度提高了审批服务的效率，平均办结时间仅为改革前的1/4。〔5〕

（二）提高公共服务的便捷性

公共服务是城市紧凑式空间的标准配备，也是高度专业化的城市生产和生活的内在要求。美好的城市生活需要高质量的公共服务，公共服务构成了城市美好生活的基本要件。如何提供高质量的公共服务，是现代城市治理的重要挑战。公共服务涵盖交通、医疗、教育以及养老等广泛的领域，政府承担着公共服务的庞杂责任，尤其是经常还要大包大揽、亲力亲为和上门服务，这就不可避免带来了拖延、低效和敷衍等问题。长期以来的实际情况是，公共服务的需求巨大，公共服务的缺口或短板很多，但公共服务的供给却严重不足，而且公共服务资源的错配也非常普遍，供需之间的匹配度比较低，尤其是受到主观和客观条件的限制，公共服务的可达性程度很低，获得服务的过程非常繁琐，以至于公共服务的体验感很差，获得感和满意度都很低。

高质量的公共服务不仅是指公共服务能满足人们的现实需求，而且要求公共服务的生产和供给应该是具有回应性、敏捷性和可及性的，后者就集中体现在公共服务的速度上，具体包括快速响应、供需匹配、快速送达和方便获得。大量的城市治理变革实践都包含了加速公共服务供给的目标，比如拓宽民意渠道，及时获取民情民意信息，推动公共服务供需双方的对接；实施打通“最后一公里”或“最后一百米”等改革，拉近与服务对象之间的距离，降低不必要的中间环节及其损耗；打造“十五分钟生活圈”或“十五分钟服务圈”，优化公共服务的配套设施，提供更加丰富和可得的公共服务；利用现代信息技术，搭建公共服务信息平台，实现零距离服务，减少排队与等候等。

（三）压缩城市治理的过程

城市治理是非常复杂的，包含了决策、执行和评估等诸多环节，各个环节内在相通，相互衔接，又相互独立，有所区分。通常的情况是，政策议程非常拥挤，公共决策往往遥遥无期，导致很多亟需的政策法规却迟迟难以出台，形成大量的真空或空白地带；“上有政策、下有对策”，执行的过程包含大量的梗阻难题，社会多元参与加剧了执行过程的不确定性，执行力弱和执行偏差等问题普遍存在；评估是引导和监控治理过程的重要技术，但很多治理项目的评估往往是跟不上项目实施的进程和节奏，评估结果空洞虚无，流于表面，无法发挥应有的作用。由此，城市治理的过程是松散的、随意的和粗糙的，漏洞百出，不仅很难满足城市治理的现实需要，更放任和助长了问题的蔓延。

随着城市运转的加速，城市治理也持续加速，最直接的表现就是缩减城市治理的环节，打造更加简洁和紧凑的治理体系，降低系统迟钝和延滞。这方面的实践主要是：（1）利用信息技术，加快信息传递的速度，使城市管理者能快速接收到问题信息，提高公共决策的响应性；（2）建立统一的信息平台，包括城市12345热线，打通官僚体制的层级限制，压缩官僚体制内部流转的成本；（3）梳理不同部门的职责权限，建立河长制或路长制等治理网络，加快信息共享和交换的水平，提高不同部门之间的协同水平；（4）重新划定治理过程的时间刻度，比如出台不同领域的三年行动方案，设定执行工作的时间节点，比如严格设定系统审批的时间点，从而形成更加密集紧凑的治理过程。

（四）全面监测城市的运行

城市是人流、物流、资金流和信息流等汇集的地方，需要给予密切的跟踪和监测。交通和信息技术的进步加速了资源要素的流动，推动了经济和社会的快速发展，但也增加了城市运行的可变性、复杂性和不确定性，更是直接形成了各种各样的城市问题。问题发生及其演变的速度归根结底取决于城市运行的节奏，也考验着城市治理的效率。各种城市问题遍布在城市空间的各个角落，有的已经引起了社会各方面的注意，有的还没有得到足够的重视，许多问题从发生、发现、提出到最后解决的过程，需要经过漫长而繁琐的报告流程，从而导致了普遍的延迟和滞后。而对于某些突发的或紧急的问题，比如人口聚集、水体污染、煤气泄漏或垃圾倾倒等，能否快速监测和报告可能存在的问题，决定了城市治理的效率和效能。

相应地，系统监控城市的运行及其变化，尤其是发现、评估或锁定城市问题，就构成了城市治理的基础。城市治理的加速需要全面监测城市的运行及其管理，以能够快速发现和锁定问题，抢占解决问题的先机。只有快速地监测情况，发现问题，报告问题，才可以迅速地解决问题，防止问题的蔓延和扩散。过去城市管理主要通过社会动员来监测城市运行，比如通过组织巡逻队或者志愿者来发现和报告问题。现代城市治理则通过应用现代信息技术来全天候监控城市的运行，快速捕捉和报告城市异常现象，比如各地的城市大脑体系，通过整合不同系统的数据，城市治理的触角延伸到城市的毛细血管，可以更快速地感知城市运行。以往需要很长时间才能发现的异常情况，现在很多都可以实现秒级响应或自动预警，而迅速捕捉城市细微的异常变化，从而有利于预防危机，打造更加安全的环境。

正所谓“时间就是金钱，效率就是生命”，现代社会高度重视时间要素，已经完全习惯于依据时间来规划和安排一切。各种各样的加速工具加快了城市运行的速度，也使依据时间量度的控制变得更加精准细致。时间俨然是可以被设计、安排和调整的事物，成为加速城市治理的重要工具。在当今高度信息化和智能化的时代，快似乎不容置疑地成为城市生活的基本尺度，规定了城市治理的脉搏、频率和节奏，就算是为了快而快似乎都有着广泛的合法性。这就要求城市治理上紧发条，细分时间，压缩环节，减少摩擦和损耗，最终以适应和匹配高速运转的城市，而任何的迟缓和拖延都有可能导致灾难性的后果，结果可能就像是120救护车不能及时到达求救的人身边一样。

二、城市治理的“减速”现象

科学技术的发展促进了生产力的发展，加快了社会运转的速度，提高了社会活动的频率，推动了各个领域的持续加速。人们发明了各种各样节省时间的工具，比如驿站、烽火、电报、汽车、飞机和互联网等，许多社会活动的时间消耗都得到了极大的压缩，以至于日常生活的节奏越来越快，单位时间的活动更加密集，可供使用的时间却越来越少，生活的紧张感和压迫感与日俱增。人们没有时间做饭，就选择了点外卖；没有时间逛街，就选择了网上购物；没有时间陪孩子，就把孩子交给课外培训班……人们需要在更短的时间里完成每一件事，也需要更多的时间做其他的事，因而闲暇时间并没有因此增加。〔6〕

就满足人的需求及其体验来说，城市治理的加速具有不可逆性。无论是精准地协调和安排各项活动，还是提高公共服务的速度，城市治理必须要通过加速来拓展城市发展的容量，解决层出不穷的社会问题，更好地满足人们的需求。但城市治理的加速绝不是没有成本的，也不是无止境的，而是有限度的。首先，加速需要相关技术的支撑，而技术的升级也是有限制的；其次，加速必须要应用更多的资源，从而带来了更多的消耗和浪费；最后，加速也让各个环节的工作都变得更加紧张，也形成了更加脆弱的结果。此外，加速给城市带来了便利、轻快和解放，也带来了浮躁、焦虑、迷失和不安全感等负面感受。

正是在享受到城市及其治理加速所带来的轻快感和便捷性的同时，越来越多的人禁不住发出“时间都去哪儿了”的感慨，开始重新审定日常生活的节奏，反思和质疑加速的代价和后果，提出要回归到悠闲自在的慢生活。在过去很长的时间里，城市的发展代表了加速的成就，城市的发展水平越高，城市的节奏也越快，甚至于是以快为荣，以慢为耻，恨不得全面彻底地“飞起来”。那么，面对当今城市治理的加速及其限制和缺陷，让城市生活慢下来已经成为社会的共同心声，这也对城市治理提出要减速或刹车的要求，具体包括为城市“留白”，打造慢生活，协商解决问题，平衡历史和未来的张力，从而寻找加速与减速的均衡点。

（一）留出“留白区”

长期以来，城市规划和建设走的都是“摊大饼”式的发展道路，城市建设项目大干快上，城市规模不断扩张，管理上却严重滞后，衍生出了各种各样的城市病。随着当前城市从以增量扩张为主的发展迈向以存量更新为主的发展新阶段，城市规划和建设必须要适当地慢下来，给城市发展更多审思和喘息的空间，给城市建设更多任性发展的可能性，以促进城市的可持续发展。因此，面对城市加速的无序扩张，也就有了城市规划和建设的“留白”，给未来的城市规划和建设预留空间和余地，自觉控制甚至放慢城市发展的速度。这些不仅是解决城市拥堵病、保护城市生态环境、实现城市可持续发展的重要举措，也是为了让城市更多留下绿地、树荫、河流以及湖泊等生态空间，增加城市的弹性和灵活性。

城市“留白”的实质就是，尊重城市进步和发展的内在规律，克制住理性规划城市的冲动，给未来留下更多的战略空间。“留白”不仅包括为城市未来的发展预留空白，为后代留出更多的空间，也包括为城市生态、农业用地和自然保护区等方面的留白。这些正在成为城市发展过程中的新动向，比如国土空间规划就运用指标预留、空间预留和功能预留等手段做出弹性的安排，为未来发展预留战略空间。比如2020年上半年，北京市朝阳区拆违实现“场清地净”152.5万平方米，腾退土地163.39公顷。腾退的土地大部分用于“留白增绿”，实现绿化140.4公顷。〔7〕在城市加速发展的大框架下，“留白”实际上就是城市的减速，通过克制和谨慎的“不作为”，来缓解城市加速过程中的紧张。

（二）打造“慢生活”

快是城市的基本基调，城市的节奏快于农村，而且是越来越快；科学技术的发展又进一步加快了城市的节奏，比如地铁提高了人们交通的便利性，加快了城市运行的节奏。不同的城市有不同的节奏，不同的城市人群的节奏也大不一样。在“快”思维的支配下，城市的一切都和速度挂起钩来，所有人似乎都加快了步伐，拼命往前冲，上学、培训、交通、晋升、加班以及物资和金融等，城市生活就像陀螺一样加速旋转起来。快一点，再快一点，越快越好，构成了城市生活最重要的宣言。不断地细分时间，用更多的活动填充有限的时间，不遗余力地追求速度，榨取时间的剩余价值，使各个领域都陷入无休止的速度竞赛，也让城市人变得更加紧张焦虑，心力交瘁，顾此失彼，引发普遍的健康问题，以至于加班已经成为职场生活的常态，“亚历山大”成为日常生活的口头禅，“过劳死”也成为新的死亡杀手。

日益加速的城市节奏也引发了对于速度的反思和批判，尤其是激发了放慢速度的要求，“慢”正在成为新的城市精神。如何在现代城市中打造慢生活，平衡城市治理的快与慢，构成了城市治理急需解决的问题。这就相应形成了打造“减速带”“慢生活”“慢城市”的努力。许多城市都开始重视对于“慢生活”的打造，他们多以开放式景区的形式呈现，如南京的高淳区、厦门的鼓浪屿、成都的宽窄巷子、云南的丽江古城以及杭州的西湖等，都注重以开放式景区的形式，聚焦于图书馆、公园、电影院等休闲场所的建设，让人们慢下来，让城市更有温度。更多的城市打造了城市的“绿道”和“慢道”，如截至2020年烟台市市区绿道累计达到243公里，建设了80公里的慢行系统，各种休闲长廊与观景平台让人们可以惬意地享受“慢生活”。〔8〕通过倡导慢生活理念，为慢生活提供相关的设施，城市治理正在重新调整城市的时间图谱，寻求快与慢的平衡。

（三）推动“对话化”

长期以来，城市管理着眼于开发建设和经济发展的目标，沿袭以政府为中心的管理模式，习惯于由政府及其相关部门甚至领导者个人说了算，公共决策及其执行的过程看上去大刀阔斧，雷厉风行，节约时间，富有效率。许多城市管理工作或建设项目也都有这样的特点，频率、节奏和速度都非常快，比如常见的“5 2”和“白加黑”的节奏。但面对日益分化的社会利益格局，单边主义的治理形态不可避免地引发了广泛的矛盾冲突，其中多元社会主体竞相登上利益博弈的舞台，衍生出大量错综复杂的“老大难”问题。这些情况不仅增加了问题解决的难度，也拉长了问题解决的时间，尤其在城市基层社会，各种资源要素高度密集，利益边界交错嵌套，社会矛盾纠纷很多，解决起来也非常棘手，比如楼上楼下的邻里纠纷导致震楼器开了5年之久。〔9〕

因此，在城市治理中，快未必能解决问题，甚至快本身就是问题，也制造了问题，所以这就要求以更加平和而柔性的方式来解决问题，这就包括广泛建立协商对话机制，搭建多元主体协商对话的平台，让人们坐下来交流对话，让不同的利益都得到表达和伸张的机会，推动利益各方达成共识。多元主体的参与增加了交流对话的环节，拉长了问题解决的时间，减慢了城市治理的速度，甚至是造成了“内卷化”的后果，〔10〕看上去也许缺乏效率，但由于其能更好地促进利益平衡，提高城市治理的合法性、合理性以及可接受性，从而减少矛盾冲突的扩大化，提升城市治理的民主化水平。

（四）设置“冷静期”

在城市化的进程中，城市的规模越来越大，动辄数百万上千万的人口规模，GDP总量也越来越大。在现代科学技术的加持下，城市就像是高速运转的巨大“怪兽”，将各种东西都卷入到城市体系中来，不断制造出光怪陆离的城市景象。个人俨然是微不足道的存在，淹没在漫漫的人海之中，深陷于以加速为主旋律的城市节奏中，经常的情况是找不到方向，丧失了理智，迷失了自我。人们越来越习惯于加速的思维，将自己打造成了肉体的“加速器”，奔跑在满足欲求的道路上，竭力去发掘时间的“红利”。在高度紧张的城市生活中，理性似乎成了人生的奢侈品，深思熟虑成了难以承受的负担，浮躁、喧嚣和冲动反而成了日常生活的基调，以至于内心的躁动不安与行动的摇摆不定相互强化，头脑发热就仓促做出了决定，不经思考就冲动地做出了选择，然后刚刚做出了选择又马上开始懊悔。由此而形成的各种问题，比如消费纠纷等，也构成了城市治理的重要内容。

因此，无论是为了解决城市社会的问题，还是着眼于调适城市生活的节奏，都应该更多地引入和激活理性资源，减缓人们日常生活的节奏，给各方面更多从容思考和行动的时间。这些改革集中体现在所谓设置“冷静期”的制度创新中，比如在夫妻离婚时，设置了强制双方暂时分开考虑清楚后再行决定是否离婚的离婚冷静期；在购物方面，创设了让消费者在合理期限内无条件退货的消费冷静期；在私募理财产品销售方面，调整资金募集的环节和程序，规定不少于24小时的投资冷静期；金融企业还推出“七天贷款冷静期”，以遏制头脑发热的超前消费潮流，提前预防金融风险。俗话说，“冲动是魔鬼”。实际上任何领域都需要把步子慢下来，祛除浮躁，回归理性，保持冷静，实现更加美好的生活。这也是现代城市治理所不可能回避的挑战。

城市是社会加速的产物，也是社会加速的中心，但持续的加速不仅给社会带来巨大的负荷，也让人们心力交悴，疲惫不堪，疲于应付。慢下来就成为对抗加速的重要武器，人们开始了寻求慢生活、慢城市和慢节奏的新征程。就像许多年轻人愿意选择“躺平”，要给自己多一点休憩的空间和时间，避免现代城市体系强加给个人的成本和负担。无论是城市中渺小的个人，还是各种庞大的社会组织，踩刹车似乎都成为合理的选择。这种选择绝不是苟且、敷衍和不作为，而是为了减少理性的狂妄和冲动的恶果，缓解加速社会带来的各种不适感，努力回归理性、自在和平静的生活，也是让城市变得更加具有韧性、包容性和适应性，更加从容和成熟地应对城市发展进程中的挑战，使城市治理可以更好地满足人们日益差异化和多样化的需求。快有快的好，慢有慢的好。慢下来作为城市发展进程中的重要趋势，无疑是未来城市治理需要深入做好的大文章。

三、掌控城市治理节奏的时间策略

自从城市脱离乡村而独立地发展开始，城市的加速就是推动文明发展最重要的动力，也是衡量城市发展水平的重要标尺，引起了人们的广泛关注，但也形成了关于城市速度的持续争议。其中支持者认为，速度是非常重要的，加速是社会发展的体现，是科技进步的成就，人类可以更好地征服时间和空间，提高经济和社会活动的效率，推动社会的发展和进步，创造更加美好的生活，因此也主张和追求更快的速度。反对者则认为，城市的加速不仅意味着巨大的投入、消耗和浪费，也给城市社会以及个人带来了广泛的问题，最终导致毫无意义地奔走，而忘记了发展的目的和意义，失去的东西比得到的东西要多得多，因此主张城市的减速，倡导慢生活、慢节奏和慢下来。

很显然，作为现代性的重要标志，速度原则已经渗透到社会生活的各个环节，时间逐步具有了统御和支配一切的力量。加速成为现代社会的行动纲领，各个领域都在寻找加速的方法和手段，从工业生产到社会生活以及公共管理，各个领域都在努力调整时间策略，更加精心地设计和运用时间工具，追求更快的速度，获得更高的效率，得到更大的满足。比如企业家通过加快资金周转来获取更高的利润，科学家发明更快的交通工具快速到达目的地，政府不断地提高公共服务的速度来满足社会民众的需求……加速成为指导城市生活的首要法则，速度的竞争包括要加快行动的节奏，压缩单位活动的时间，争取优先的排序，实现更快更高的目标。

城市的持续加速推动了经济和社会的发展，带来了繁荣和富足的社会，但加速的结果也不都是美好的结果，这就像是地铁加快了城市运行的节奏，使城市的运行更加精准，但人们在地铁上消耗的时间却越来越多；私家车可以加快运动的速度，但交通拥堵却越来越严重，城市的平均速度越来越低；政府不断提高公共服务的效率，包括打通“最后一公里”或“最后一百米”，但却依然难以满足社会民众越来越高的要求；城市发展的规划越来越多，时间节点的延伸越来越长，但各种城市病却并没有好转；人们的工作和生活都上紧了发条，时间越来越碎片化，但体验和感受却越来越糟糕……加速的“病毒”已经全面渗入到社会的各个角落，人们对加速的迷恋和向往还远远没有结束，而加速对城市的影响也没有得到充分的认识。

约翰·列侬说过，“当我们正在为生活疲于奔命的时候，生活已经离我们而去”。在城市普遍加速的浪潮下，减速也应运而生，悄然滋长，成为城市的重要旋律；当泛滥的机器工业品给日常生活带来便利的同时，人们开始怀念那些耗费很长时间精心制作的手工艺品；当快餐成为工薪阶层工作日的标配，人们也更多地期望在家里品尝温暖可口的家常饭；当996的节奏已经裹挟了身体和心灵，人们也期待能够轻松惬意地在绿道上闲庭信步；习惯于私家车出行的上班族，也越来越多地选择骑行运动；政府部门也抛弃大干快上的传统，从共建共治共享的方案中寻求治理之道……慢下来，回归理性，寻找文化，找到生活，听从内心，成为城市治理的时代强音。

速度是时间的函数，时间是速度的标尺，集中体现于对空间的征服。城市治理的速度是指城市治理过程对于时间的支配、协调和控制所形成的城市属性。时间是可精准控制的要素，可以细分和拆解，也可以延展和缩短等，为城市治理提供了可循环利用的工具。对于现代城市来说，快有快的理由，加速可以推动经济和社会的发展；慢有慢的必要，减速可以增进社会的理性和从容。而且，城市的速度应该是多样的，而不是铁板一块的，加速与减速都是城市治理时间策略的直接体现，是城市治理必须要应对和处理的问题。那么城市治理究竟如何通过时间工具来规划、设计、安排和协调城市活动呢，是如何协调城市运行的节奏的呢，是如何平衡城市的加速与减速的呢？

（一）重新设定时间

人类活动都是在时空中进行的，城市治理也是特殊的时空现象。作为解决城市社会各种问题的实践活动，城市治理广泛地运用时间工具来规范和调节城市的活动，其中最常见的活动就是重新设计和定义时间。这具体包括三个方面：首先，以时间定义空间，如10/15分钟生活圈（服务圈）和1小时都市圈等，重新划定城市治理的界面及其边界；其次，设定城市各项活动的起止时间，比如市场开放关闭的时间、地铁运行的起止时间、公共场馆开放关闭的时间、调整公共服务的便民时间等；最后，根据城市举办的重要活动来设定城市治理的节奏，比如根据创建文明城市或举办重大赛事等活动来按部就班地推进城市相关领域的综合治理，根据重大活动调整城市的工作、休假以及通勤制度等。

重新设定时间实际上是城市根据经济和社会发展需要定义时间的社会属性，给具体的时间打上特定的标签。重新设定时间是权威性的价值分配活动，决定了社会活动的空间及其节奏，比如城市政府专门出台推进夜间经济发展的意见，放宽晚间20时至24时的相关摆卖管制，从而有利于创造富有活力的城市经济；个别城市星期六继续开放行政服务窗口，以方便市民利用周六来办理相关手续，极大地方便了群众办事。这其中既有加速的含义，比如建立行政审批的绿色通道，加快了行政审批的节奏；也包含了减速的内容，比如建立信息化管理和服务平台，减少了现场服务的消耗。更重要的是，重新设定时间赋予城市决策者权威性地安排和协调社会活动的权力，比如规定外地车牌的限行时间也是调整和设定城市秩序的重要方法。

（二）细致切分时间

效率的本质就是计算单位时间的产出数量，因此加速的实质就是增加活动的密度，比如加快资金的周转速度，减少有效时间的消耗，在有限的时间里做更多的事情，形成更多的产出，这也同时意味着时间单元的进一步细化，从而可以对时间进行更为细致的切分，安排和分配明确的用途。同样的逻辑，正是通过对时间的细分，赋予时间以特定的功用，城市治理的各项活动变得更加紧凑密集，从而推动了城市活动的加速，也带来了高度紧张的感受。比如地铁的运行可以精确到秒，就有更多的时间来安排车次；行政审批严格按照比如48小时来操作，就可以减少敷衍和拖延等；为市民热线设置流畅而有序的闭环管理流程，就可以使问题及时地得到处置。

这里的时间切分包含了多种不同的类型，尤其是切分时间的基本单位是不相同的，具体单位可以是年、月、日等，比如有的是以“（五）年”为单元，比如十二五、十三五和十四五规划，“三年出形象、五年出功能、十年基本建成”，以及各个领域的三年行动方案等；也可以是以工作性质及其阶段为单元，比如根据月份来划定特定工作的阶段性任务，如宣传动员阶段、组织落实阶段、全力攻坚阶段、巩固成果阶段、迎检评估阶段、提档升级阶段等。不同的时间单元设定了特定的任务，明确了具体时间（段）的功能承载，有利于固定城市治理的相关要素，消除不必要的冗余时间，推动了时间资源的加速变现。当然，更有效率地利用时间，也等于是增加了时间供给，这也就是接下来要探讨的。

（三）增加时间的供给

在现代科学技术的支持下，城市中的速度竞赛如火如荼，但时间资源的冲突也愈演愈烈，其中主要后果是造成了时间资源的短缺性，普遍形成了时间不够用的感觉。无论是对于组织还是个人，现代城市治理节奏中经常面临的悖论是，一方面，大量的时间浪费在某些毫无意义的地方，比如许多可有可无的环节或流程，增加了有限时间的低效率损耗，甚至还带来了内卷化的焦虑和惶惑；另一方面，工作任务与时间资源严重不匹配，各方面深陷于手忙脚乱的窘境，而不得不去“拆东墙补西墙”，想方设法“草船借箭”，增加时间供给。由此，诸如“5 2”“996”或“白加黑”等加班加点现象，就直接反映出个人增加时间供给的努力，人们通过压制、挤占或牺牲其他方面的时间而增加投入工作的时间总量。

实际上，在既定的时间尺度下，各种城市治理方案都不同程度地内含了增加时间供给的问题，具体如发展公共交通系统，减少人们的通勤时间，增加生活和工作时间供给；打造“假日经济”或“不夜城经济”，拉动居民消费，促进经济发展；实施弹性作息、错峰休假或“5 X”（预约）服务等机制，让人们更好地安排个人活动，给了人们更多的可选择时间。但在增加时间供给的目标下，城市治理的时间方案同时包含了加速和减速的内容，其中从加速方面来说，公共交通系统的加速能增加个人的时间供给，但导致了城市运行节奏的加速；从减速的方面来说，诸如严格实施带薪休假制度，让人们的身心得到适度休养，实际上就是让人们可以慢下来享受生活。

（四）平衡历史和未来

城市的发展是历史的产物，具有时代性和阶段性。城市处于过去和未来之间，既传承着悠久的历史，也指向遥远的未来。就历史而言，文化是城市的灵魂，城市是民族文化和情感记忆的载体，独特的历史文化是城市魅力的重要组成部分，也是城市持续进步和发展的重要软资源。在快速推进城市化的过程中，城市治理必须要处理好传统与现代、继承与发展、西方与本土之间的关系，统筹考虑历史文化的发展，注重延续历史文脉，打造独特的城市文化，塑造城市的美好形象；同样重要的是，城市治理必须要牢固树立可持续发展思维，大力保护和改善生态环境，降低城市的能源消耗和资源浪费，推动人与自然的和谐发展，为子孙后代的未来发展留下足够的空间。

文化是城市的根，是在长期的演变中积累和沉淀下来的东西。没有文化的城市，必然是浅薄的，也是没有未来的。放宽考察城市的时间跨度可以看到，城市治理也内在地包含了特定的时间体系、时间偏好和节点安排，必须要平衡过去与未来之间的紧张关系。在城市综合实力的竞争中，城市治理不同的主张及其实践也从不同侧面体现了特定的时间关切，比如塑造城市文化、提升城市形象、保护历史文物以及老旧社区改造等，都必须要细致地审视城市的时间谱系，理顺和优化城市演进的时间轴，为城市发展寻找特定的时空方位，创造更加良好的软环境。否则，漠视历史文化，缺乏精神追求，不能实现可持续发展，城市治理就会荒腔走板，进退失当。这也从更深层次规定了城市治理的时间意识。

四、小结和进一步思考

作为特殊的有机生命体，城市是人与自然交相互动而形成的复杂系统，形成了各不相同的速度、频率和节奏。城市治理的速度是城市发展、管理和运行的时间现象，反映了城市是如何通过设定、调整和控制时间元素，来推动城市的发展，维持城市的秩序，提升城市的魅力等。纯粹的时间具有可测量、可量化和标准化等特点，也是可以延展或压缩的社会资源，在安排、设计、协调和支配社会活动方面具有独特的技术优势。正是通过应用不同的时间策略和时间工具，城市治理实现了灵活的加速和减速，从而不仅能够更好地适应城市发展的要求，也可以更好地掌控城市运行及其治理的节奏。

速度是时间的函数，是特定时空场景中的现象。时间变量很大程度上规定了城市治理的速度及其向度。城市化加速了社会的节奏，工业化尤其是信息化又加快了城市的速度。城市的良性发展需要必要的速度，但又不可以为了速度而速度。相对于过去以发展为中心的城市治理思维，现代城市治理必须要在加速与减速之间保持适度的平衡，其中加速主要体现在经济发展和公共服务的效率上，目的是提高运行速度，降低时间消耗，增加社会产出，提高满意度；而减速则主要体现在放慢节奏，增进理性，回应人性化需求，打造动静相宜的慢生活。

时间规定和约束了社会活动，是理解城市治理活动的重要变量。城市治理的活动在时间的谱系中展开，也利用时间工具来规划和支配城市活动。其中，加速与减速作为城市治理的两种时间诉求，构成了城市治理的重要维度，具体比如历史文化保护与经济社会发展之间的冲突、快节奏与慢生活之间的平衡以及谨慎行动与快速回应之间的矛盾，这些需求对城市治理提出了具有张力的要求，因而也就有了对时间的规划、设计、延展、压缩、扭曲和修正等等，并且通过不同的资源和技术来利用时间，最终使城市治理快慢相宜，张弛有度。

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（本文系国家社科基金重点项目“协商民主的体系化及其程序机制研究”（20AZD023）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“人民政协与国家治理体系研究”（19JZD026））

来源： 《党政研究》2021年第4期