根据内部控制的定义和要素，借鉴企业内控的经验和做法，行政事业单位内控建设可以提炼出一个简洁的内部控制三角关系：目标—风险—控制，即在内部控制建设和实施过程要反复思考：控制的具体目标是什么？潜在的风险是什么？可以采取的控制措施有哪些？内部控制的目标是首先要考虑的一个要素，但确实容易被单位忽视的，直接导致的结果就是单位为应付检查而进行内控建设。
单位为什么要进行内控建设？在《内部控制规范》第一条就说明白了：提高单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，这个描述过于粗略，所以在第四条对内控的目标进行了详细的描述：合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
一、经济活动合法合规
单位经济活动必须要合法合规，中央在十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体目标，党政机关和事业单位是国家依法设立的社会组织，理所当然应该先率先做到内部管理活动的合法合规。
这里的“合法合规”是指哪些“法”哪些“规”？根据我们的咨询实践经验，经常需要查阅的法律法规大概150个左右，并且这个数字还在不断增加。根据法律法规的层级大体有以下几类：人大通过的、以主席令形式发布的法律，比如《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》等等；国务院和财政部、审计部、人社部等相关部委发布的行政法规，比如《预算法实施条例》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《行政单位资产管理暂行办法》、《事业单位资产管理暂行办法》等等；还有省级主管部门下发的一些地方性法规文件，比如山东省发布的《政府采购内部控制管理规范》、《会计人员继续教育实施办法》等等。比较难以把握的是地市和县区级主管部门制定的文件，比如《差旅费管理办法》、《政府集中采购目录》等涉及到具体执行标准的文件，同样名称的文件在每个地级市、每个县区内容可能都会有差异，并且修订和变动的频率比较大。另外还要留意系统内部的文件，比如教育部门针对所属学校就某一业务活动制定的管理办法和规定。单位需要研究、解读这些文件，并且还要跟踪文件的修订情况，合法合规这个目标看似很简单，但真要做到却不是那么容易的。
我们发现很多单位在进行内控建设中只搜集财政部门下发的文件，我们认为这种理解比较片面，其实关于党风廉政建设、教育培训、干部交流、信息公开等方面的法规文件也应引起关注。特别需要提醒的是，千万不要忽略了党中央发布的文件，十九大报告指出，“党是领导一切的”。比如，2019年4月份发布的《党组工作条例》，这个文件确定了党组是单位的领导核心，并且对“三重一大”事项的范围由原来的七项增加为十二项。
我们的咨询服务其中一个环节是要求单位提供相关的内部规章制度，仔细研究这些制度，我们发现很多单位的制度相关描述，确实存在着不合法不合规的情况，比如，大额资金支出未经领导班子集体研究通过，差旅费的伙食费标准当地财政部门文件已做了调整，但单位的制度执行的还是原来的标准、公务接待没有对方公函等等。发生这种情况的一个客观的原因就是内控涉及到的法律法规太多了，单位工作人员确实没有时间精力关注和跟踪这些文科，没有根据这些新发布或者修订的文件更新内部规章制度。所以，通过内控建设，也是对单位相关规章制度进行梳理和规范，首先从制度建设层面实现合法合规的要求。
二、资产安全和使用有效
对大多数行政事业单位来说，资产主要包括货币资金、固定资产、无形资产等，资产是单位正常运行的物资基础和财力保障。行政事业单位的资产采取国家统一所有、单位占有使用、政府分级监管的体制。
现实中，很多单位在使用资金和实物资产过程中存在着被挪用、盗窃、违规处置的风险，尤其是对固定资产的管理，重资金管理轻资产管理的情况比较普遍，为加强资产管理，财政部门提出了一个理念：像管理资金一样管理固定资产。2017财政部下发了《国有资产年度报告管理办法》，要求单位像报预算表、决算表那样提交资产报告。
资产安全和使用有效这个目标包含两层意思，一是资产的安全，不能被挪用、贪污、损坏、处置等，二是资产的有效使用，也就是说，挪用、贪污资金和损坏、私自处置固定资产是犯罪；虽然合法合规的使用资产，但使用的效果不好，没有达到预期的目标，也是不行的，今年2月份财政部正式发布的《项目支出绩效评价管理办法》，使用财政资金绩效不达标，责任人是要被追责的。
三、财务信息真实完整
财务信息与会计信息不是同一个概念，会计信息是财务信息的前提，财务信息是在会计信息的基础上，对会计信息进行进一步的加工而形成的信息，比如预算报表、决算报表、国有资产报告等。财务信息是对单位经济活动效率和效果客观、综合的反映。
2019年实施新政府会计制度，要求单位“双报告”，单位应当编制决算报告和财务报告。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。所以，国家要求单位提报的财务信息的内容越来越多，要求也越来越严格，对单位财务人员的专业水平和素养提出了挑战。
财务信息真实完整的目标有两层意思，一是真实，不能有虚假，即便单位领导授意，也不能这么做，《会计法》明确规定会计要对信息不真实承受责任的，盲目听领导的到时候可能会引火烧身。二是完整，财务信息不是预算、决算简单的几张表，要求会越来越细，不能有遗漏。对财政部门来说，准确、真实的财务报告能够了解单位的资产现状，对单位来说，财务信息为领导来正确实施决策提供数据支撑，是提升单位内部管理的工具。
四、防范舞弊和预防腐败
根据国家五部委文件《企业内部控制基本规范》的要求，国有企业和上市公司必须要进行内控建设，企业内控和单位内控的控制目标基本一致，所不同的是单位内控没有实现发展战略这一条目标，取而代之的是防范舞弊和预防腐败。行政事业单位是非盈利组织，是公共事务管理者和公共服务提供者，其设立和职能是由外部决定的，因此单位不存在发展战略这个说法。同时，行政事业单位掌握着大量的国家公共资源，如果使用不当和监督不到位，很容易出现贪污腐败的现象，所以，防范舞弊就成为了单位内控区别于企业内控的特点。
内部控制的核心在于制衡，决策权、执行权、监督权要实现三权分离，通过科学运用内部控制的原理和方法，将制衡机制、不相容岗位分离、信息公开、内部监督等方法和措施嵌入到业务流程和内部管理制度中，如果在单位能建立内控体系并有效实施，确实能起到防范舞弊和预防腐败的作用。
五、提高公共服务的效率和效果
行政事业单位是整个国家机器的一个组成部分，担负着维护和实现社会公共利益等方面的公共管理职能，其终极目的是完成国家赋予它的职能，也就是说，它的目标和职能是被国家赋予的，无法自己决定和改变的。建立和实施内部控制能够改善内部管理水平，提升单位的综合实力，从而最终有利于其职责使命的履行。
这一目标是以前四项目标为基础的，提高公共服务的效率和效果是单位业务活动的总体目标，同时也是单位内部控制的最高目标。
在《内部控制规范》提出的五个目标中，合法合规是最基础的目标，是底线，这个目标如果都实现不了，其他目标就是空谈了。提高公共服务的效率和效果是最高目标，政府服务的效率和效果，长期以来一直是被社会公众诟病的话题，但没有前面四个目标做基础，这个目标也很难实现。预防舞弊和腐败是一个很现实针对性的目标，可以说是一个有中国特色和时代特色的目标。
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