敲黑板划重点,单位内控建设的五个目标(单位内控建设的必要性)

敲黑板划重点,单位内控建设的五个目标(单位内控建设的必要性)

根据内部控制的定义和要素,借鉴企业内控的经验和做法,行政事业单位内控建设可以提炼出一个简洁的内部控制三角关系:目标—风险—控制,即在内部控制建设和实施过程要反复思考:控制的具体目标是什么?潜在的风险是什么?可以采取的控制措施有哪些?内部控制的目标是首先要考虑的一个要素,但确实容易被单位忽视的,直接导致的结果就是单位为应付检查而进行内控建设。

单位为什么要进行内控建设?在《内部控制规范》第一条就说明白了:提高单位内部管理水平,加强廉政风险防控机制建设,这个描述过于粗略,所以在第四条对内控的目标进行了详细的描述:合理保证单位经济活动合法合规,资产安全和使用有效,财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。

一、经济活动合法合规

单位经济活动必须要合法合规,中央在十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体目标,党政机关和事业单位是国家依法设立的社会组织,理所当然应该先率先做到内部管理活动的合法合规。

这里的“合法合规”是指哪些“法”哪些“规”?根据我们的咨询实践经验,经常需要查阅的法律法规大概150个左右,并且这个数字还在不断增加。根据法律法规的层级大体有以下几类:人大通过的、以主席令形式发布的法律,比如《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》等等;国务院和财政部、审计部、人社部等相关部委发布的行政法规,比如《预算法实施条例》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《行政单位资产管理暂行办法》、《事业单位资产管理暂行办法》等等;还有省级主管部门下发的一些地方性法规文件,比如山东省发布的《政府采购内部控制管理规范》、《会计人员继续教育实施办法》等等。比较难以把握的是地市和县区级主管部门制定的文件,比如《差旅费管理办法》、《政府集中采购目录》等涉及到具体执行标准的文件,同样名称的文件在每个地级市、每个县区内容可能都会有差异,并且修订和变动的频率比较大。另外还要留意系统内部的文件,比如教育部门针对所属学校就某一业务活动制定的管理办法和规定。单位需要研究、解读这些文件,并且还要跟踪文件的修订情况,合法合规这个目标看似很简单,但真要做到却不是那么容易的。

我们发现很多单位在进行内控建设中只搜集财政部门下发的文件,我们认为这种理解比较片面,其实关于党风廉政建设、教育培训、干部交流、信息公开等方面的法规文件也应引起关注。特别需要提醒的是,千万不要忽略了党中央发布的文件,十九大报告指出,“党是领导一切的”。比如,2019年4月份发布的《党组工作条例》,这个文件确定了党组是单位的领导核心,并且对“三重一大”事项的范围由原来的七项增加为十二项。

我们的咨询服务其中一个环节是要求单位提供相关的内部规章制度,仔细研究这些制度,我们发现很多单位的制度相关描述,确实存在着不合法不合规的情况,比如,大额资金支出未经领导班子集体研究通过,差旅费的伙食费标准当地财政部门文件已做了调整,但单位的制度执行的还是原来的标准、公务接待没有对方公函等等。发生这种情况的一个客观的原因就是内控涉及到的法律法规太多了,单位工作人员确实没有时间精力关注和跟踪这些文科,没有根据这些新发布或者修订的文件更新内部规章制度。所以,通过内控建设,也是对单位相关规章制度进行梳理和规范,首先从制度建设层面实现合法合规的要求。

二、资产安全和使用有效

对大多数行政事业单位来说,资产主要包括货币资金、固定资产、无形资产等,资产是单位正常运行的物资基础和财力保障。行政事业单位的资产采取国家统一所有、单位占有使用、政府分级监管的体制。

现实中,很多单位在使用资金和实物资产过程中存在着被挪用、盗窃、违规处置的风险,尤其是对固定资产的管理,重资金管理轻资产管理的情况比较普遍,为加强资产管理,财政部门提出了一个理念:像管理资金一样管理固定资产。2017财政部下发了《国有资产年度报告管理办法》,要求单位像报预算表、决算表那样提交资产报告。

资产安全和使用有效这个目标包含两层意思,一是资产的安全,不能被挪用、贪污、损坏、处置等,二是资产的有效使用,也就是说,挪用、贪污资金和损坏、私自处置固定资产是犯罪;虽然合法合规的使用资产,但使用的效果不好,没有达到预期的目标,也是不行的,今年2月份财政部正式发布的《项目支出绩效评价管理办法》,使用财政资金绩效不达标,责任人是要被追责的。

三、财务信息真实完整

财务信息与会计信息不是同一个概念,会计信息是财务信息的前提,财务信息是在会计信息的基础上,对会计信息进行进一步的加工而形成的信息,比如预算报表、决算报表、国有资产报告等。财务信息是对单位经济活动效率和效果客观、综合的反映。

2019年实施新政府会计制度,要求单位“双报告”,单位应当编制决算报告和财务报告。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础,以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础,以财务会计核算生成的数据为准。所以,国家要求单位提报的财务信息的内容越来越多,要求也越来越严格,对单位财务人员的专业水平和素养提出了挑战。

财务信息真实完整的目标有两层意思,一是真实,不能有虚假,即便单位领导授意,也不能这么做,《会计法》明确规定会计要对信息不真实承受责任的,盲目听领导的到时候可能会引火烧身。二是完整,财务信息不是预算、决算简单的几张表,要求会越来越细,不能有遗漏。对财政部门来说,准确、真实的财务报告能够了解单位的资产现状,对单位来说,财务信息为领导来正确实施决策提供数据支撑,是提升单位内部管理的工具。

四、防范舞弊和预防腐败

根据国家五部委文件《企业内部控制基本规范》的要求,国有企业和上市公司必须要进行内控建设,企业内控和单位内控的控制目标基本一致,所不同的是单位内控没有实现发展战略这一条目标,取而代之的是防范舞弊和预防腐败。行政事业单位是非盈利组织,是公共事务管理者和公共服务提供者,其设立和职能是由外部决定的,因此单位不存在发展战略这个说法。同时,行政事业单位掌握着大量的国家公共资源,如果使用不当和监督不到位,很容易出现贪污腐败的现象,所以,防范舞弊就成为了单位内控区别于企业内控的特点。

内部控制的核心在于制衡,决策权、执行权、监督权要实现三权分离,通过科学运用内部控制的原理和方法,将制衡机制、不相容岗位分离、信息公开、内部监督等方法和措施嵌入到业务流程和内部管理制度中,如果在单位能建立内控体系并有效实施,确实能起到防范舞弊和预防腐败的作用。

五、提高公共服务的效率和效果

行政事业单位是整个国家机器的一个组成部分,担负着维护和实现社会公共利益等方面的公共管理职能,其终极目的是完成国家赋予它的职能,也就是说,它的目标和职能是被国家赋予的,无法自己决定和改变的。建立和实施内部控制能够改善内部管理水平,提升单位的综合实力,从而最终有利于其职责使命的履行。

这一目标是以前四项目标为基础的,提高公共服务的效率和效果是单位业务活动的总体目标,同时也是单位内部控制的最高目标。

在《内部控制规范》提出的五个目标中,合法合规是最基础的目标,是底线,这个目标如果都实现不了,其他目标就是空谈了。提高公共服务的效率和效果是最高目标,政府服务的效率和效果,长期以来一直是被社会公众诟病的话题,但没有前面四个目标做基础,这个目标也很难实现。预防舞弊和腐败是一个很现实针对性的目标,可以说是一个有中国特色和时代特色的目标。

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